现代人类高度依赖水源、能源、通信、环境保护等公用工程生命线系统，这些系统在保障城乡安全韧性与高质量发展中发挥着不可替代的作用。一旦这些系统因灾中断，人们的生存、生活、生产将陷入极大困境。公用工程应急保障设施，在宏观上保障城乡生命系统正常运转，在微观上保障人类生命系统健康安全，既是维系人类生存与发展的生命线系统，也是联系人类生存、生活、生产必需的生命线通道。

为补短板、强弱项，保障人民生命安全和身体健康，2020年9月自然资源部会同卫生健康委员会启动《城乡公共卫生应急空间规划规范》（TD/T 1074—2023）（简称《规范》）编制工作，并将公用工程保障规划作为重点内容纳入其中（图1）。课题组以解决疫情防控中暴露的短板和问题为导向，以健全公共卫生应急保障体系为目标，深入贯彻落实党中央、国务院关于“平急结合”，以及“加强国家安全基础设施建设，加快提升应对极端情况的能力”的重要指示精神，为突发公共卫生事件预防、救治提供公用工程应急保障，科学推进《规范》的编制与实施。

图1  “公共卫生应急空间—公用工程”保障规划标准编制方法和技术路线

Fig.1 Methodology and technical route for compiling guarantee planning standards for “public health emergency space-public works”

资料来源：笔者自绘

本文基于《规范》的编制工作，坚持问题导向、目标导向、规范导向，系统梳理既有公用工程应急保障及相关规划标准存在的主要问题，厘清重大突发公共事件或灾害场景下的应急水源、能源、通信、环境保护等保障需求，并结合国家韧性发展新目标和治理新要求，按照医防（医保）协同、平急（平疫）结合、弹性（韧性）规定的原则，明确应急公用工程设施保障体系、功能级别、配置标准，为国土空间规划提供规范性指导和技术性参考。

本研究针对以公共卫生应急空间为保障对象的公用工程应急保障设施，进行相关概念定义和内容分析。

公共卫生应急空间。根据《规范》，公共卫生应急空间是为应对突发公共卫生事件、重大疫情和需要紧急投入公共卫生资源的自然灾害、事故灾难等突发事件，用于疾病预防控制、医疗救治及相应配套功能的用地和设施，主要包括疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、“平急结合”空间等类型，涵盖疾病预防控制中心、基层医疗卫生机构、其他疾病预防控制应急空间、院前医疗急救设施、传染病防治基地、应急定点医院和应急后备医院、国家紧急医学救援基地、传染病医院（病区）、其他医疗救治应急空间、“平急结合”设施、“平急结合”场地、公共卫生应急预控用地。

公用工程应急保障设施。在我国国土空间“五级三类”规划体系中，不同级别公用工程设施的规划范畴各不相同。参考《省级国土空间规划编制指南（试行）》（2020年）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020年），国家和省级设施主要包括重大能源、水利、信息通信等基础设施；市级设施主要包括能源、水系统、信息、固体废弃物处理等基础设施；市、县级设施主要包括供水、排水、电力、燃气、通信、固废处理等基础设施。国家标准《城市综合防灾规划标准》（GB/T 51327—2018）对应急保障基础设施的定义：为应急救援、抢险救灾和避难疏散提供保障的工程设施。

参考既有国家标准对相关术语的界定，结合公共卫生应急保障需求，对“‘公共卫生—公用工程’应急保障设施”进行定义：既能够在平时又能够在重大突发公共卫生事件、灾害和事故发生时，提供生活、生产基本所需的应急水源、能源、通信、环境保护等公用工程的保障设施。这些设施应具备高于一般基础设施的综合抗灾能力，在突发公共卫生事件、灾害和事故时，可立即启用或很快恢复功能，并为应急救援、抢险救灾，以及生活、生产提供保障。

2.1  既有设施建设问题

针对国内相关省、市实地调研、座谈走访、资料文献和数据分析，总结当前“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系存在的主要问题（表1）。

表1  城乡“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系建设抽样调查

Tab.1 Sample survey on the construction of urban and rural “public health emergency space-public works” guarantee system

注：本表结论源于对各级公共卫生应急空间的抽样统计分析。“▲”表示公用工程应急保障体系完善，即已建成完善的应急水源、能源、通信、环境保障体系；“▼”表示公用工程应急保障体系较不完善，即应急水源、能源、通信、环境保障部分欠缺；“△”表示公用工程应急保障体系不完善，即应急水源、能源、通信、环境保障均有欠缺。“■”表示公用工程应急保障级别合理，即应急水源、能源、通信、环境保障功能等级均满足国家标准；“◆”表示公用工程应急保障级别较低，即应急水源、能源、通信、环境保障功能等级部分不满足国家标准；“□”表示公用工程应急保障级别偏低，即应急水源、能源、通信、环境保障均不能满足抗击重大突发公共卫生事件和灾害的公共卫生应急保障需求。“●”表示公用工程应急保障设施配置标准合理，即应急水源、能源、通信、环境保障设施建设均满足国家标准；“◎”表示公用工程应急保障配置标准较低，即应急水源、能源、通信、环境保障部分设施建设不能满足国家标准；“○”表示公用工程应急保障设施配置标准偏低，即应急水源、能源、通信、环境设施建设均不能满足抗击重大突发公共卫生事件和灾害的公共卫生应急保障需求。“—”表示无须设置该类公共卫生应急空间。

资料来源：笔者对北京、上海、广州、重庆等国家中心城市各级公共卫生应急空间的抽样统计分析

2.1.1 体系不健全，不适应新变化

我国公用工程应急保障设施建设普遍存在体系残缺、多元分割、机制紊乱、功能异化等缺陷，公用工程设施建设与公共卫生事业健康发展不同步，越来越不适应新时期城乡公共卫生应急保障全面升级的迫切需要。

2.1.2 保障级别低，防灾能力低下

现有公用工程设施建设对公共卫生应急保障需求考虑不充分，公用工程设施建设布局与公共卫生应急保障需求脱节，应急保障级别总体偏低，抗击重大突发公共卫生事件和灾害的能力相对较差，难以满足日益增长的安全韧性和高质量发展诉求。

2.1.3 配置标准低，问题短板突出

现有公用工程设施建设普遍存在供给不足、结构不优、质量不高等问题，主要表现为公共卫生应急供水、供电、供气保障能力弱，信息融合覆盖面不广、智慧赋能不足，污水和固废处理问题突出，与新时代的公共卫生应急保障需求不相匹配。

2.2  既有规划标准问题

《规范》颁布实施之前，我国公用工程应急保障相关规划标准主要为综合性防灾规划标准和专业性公用工程规划标准。其中，以《城市综合防灾规划标准》《城市抗震防灾规划标准》《防灾避难场所设计规范》为代表的综合性防灾规划标准，针对重大公共事件或灾害下的重要保障对象提出设防标准和保障措施；以《城市给水工程规划规范》《城市电力规划规范》《城镇燃气规划规范》《城市通信工程规划规范》为代表的专业性公用工程规划标准，则针对城乡供水、供电、供气、通信等分别提出应急保障规定（表2）。经解读，《规范》未颁布实施之前，既有规划标准普遍存在“公共卫生应急空间—公用工程”应急保障体系尚未建立、保障级别不够清晰、保障标准亟须统一等问题。

表2  “公共卫生应急空间—公用工程”保障规划标准现状

Tab.2  The current status of guarantee planning standards for “public health emergency space-public works”

资料来源：笔者对相关标准的解读与整理

2.2.1 公用工程应急保障体系尚未建立

既有规划标准中，无论是综合性防灾规划标准，还是公用工程专业性规划标准，均是笼统、宽泛地对地震、洪涝、火灾、地灾、气候灾害等重大公共事件或灾害下的基础设施的应急保障功能进行原则性规定，普适性较强、针对性不足，尤其是未能针对敏感而重要的公共卫生应急空间提出系统全面、具体明确的规划保障要求。同时，既有标准提及的应急保障基础设施主要为应急供水、供电、通信等供应设施，对保障公共卫生应急空间的安全稳定运行，保证城乡生活、生产正常运转，维护人居环境与生态安全的环境保护设施基本未有提及。因此，涵盖水源、能源、通信、环境保护等关键领域的“医防协同、平急结合、弹性规定”的“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系尚未建立。

2.2.2 公用工程应急保障级别不够清晰

既有规划标准中，《城市综合防灾规划标准》将城市应急保障基础设施的应急功能保障级别划分为Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ级，并针对电力、消防、避难、医疗卫生、应急物资储备分发、外援救灾、重大危险源等重要保障对象，分级提出供水、供电的配置标准和保障措施；《防灾避难场所设计规范》提出避难场所的电力负荷分别按避难时和平时用电负荷重要性、供电连续性及中断电源后可能造成的损失或影响程度分为一级、二级和三级负荷，并明确避难场所相关保障对象的电力负荷等级。这两项标准均缺乏对包括疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、“平急结合”空间等在内的各级各类公共卫生应急空间的统筹考虑、清晰表达和准确规定；同时，没有针对公共卫生应急空间迫切需要保障的能源转换（电力—燃气切换）和环境保护（污水—雨水—固废处置）等设施，提出应急功能保障分级规定和分类要求。

2.2.3 公用工程应急保障标准亟须统一

当前，综合性防灾规划标准、专业性公用工程规划标准应急保障规定尚未统一。以应急供电保障为例，《城市综合防灾规划标准》明确了各级应急保障的供电方式和负荷需求的计算方法，《防灾避难场所设计规范》提出每个避难单元供电系统的配置方式，两者的应急电源、电路保障要求和配置标准各有侧重。再以应急供水保障为例，《城市综合防灾规划标准》与《防灾避难场所设计规范》等明确的应急供水水源、储水、供水设施，以及医疗基本生活用水量也各不相同。再以应急通信保障为例，《城市综合防灾规划标准》与《防灾避难场所设计规范》等明确的应急广播、电视、通信设施相关规定过于原则性，有的因过于宏观而缺乏可操作性，有的因过于微观而缺乏规划指导性，相关标准亟须取长补短、协调统一（表3）。

表3  既有标准公用工程应急保障相关规定对比

Tab.3  Comparison of existing standards and relevant regulations for emergency guarantee in public works

资料来源：笔者对相关标准的解读与整理

3.1  编制原则

3.1.1 医防（医保）协同

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（2019）明确规定：“国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系。”公用工程应急设施是城乡公共卫生应急空间的重要保障和重要支撑，必须坚决落实现行法律要求和中央精神，将“医防（医保）协同”作为编制标准的重要原则，全面助力全社会疾病预防功能、医疗救治功能、应急保障功能的有机协同，有效保障城乡公共卫生安全和公众生命健康。

3.1.2 平急（平疫）结合

坚持“平急（平疫）结合”，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，是当前我国公共卫生防控领域的重要指导方针。在应急保障方面，应遵循“立足战备、着眼平时、服务社会、造福人民”的“平急（平疫）结合”综合防灾理念，按照国家高质量发展相关要求，将“平急（平疫）结合”作为标准制定的重要原则，有效促进公用工程设施的多元化复合利用，科学推进水源、能源、通信、环境保护等设施在平时和应急状态下的结合使用，既满足重大疫情应急保障需要，又满足日常生活、生产需求，同时尽可能节约用地，提升空间利用效率。

3.1.3 弹性（韧性）规定

立足我国现实国情及公共卫生应急保障共性、特性需求，确定必须保障的底线标准，并为应急保障配置标准预留弹性空间。我国“公共卫生应急空间—公用工程”保障建设存在地域差异大、城乡差别大、区域间发展不平衡等问题，应统筹发展与安全，兼顾公平和效率，充分考虑不同地区的经济社会发展与基础设施建设水平，允许各地根据自身条件、保障对象、保障人口、保障等级、保障半径及保障空间，分级、分类提出应急保障设施布局要求、配置标准和保障措施，为制定富有特色的应急保障标准留有余地。

3.2  编制思路

3.2.1 解读公共卫生保障共性，构建公用工程应急保障体系

作为《规范》的重要内容，公用工程应急保障体系重在科学解决重大公共卫生事件或灾害下应急保障的共性问题，明确全国统一的“通则性”要求。通过广泛收集、分析、解读相关标准和学术文献，在全国范围内开展部门座谈和实地调研，根据各方反馈意见和建议，结合公共卫生应急保障需求分析，了解到水源、能源、通信、环境保护等生命线系统是应急保障体系构建的关键，基于公用工程生命线系统建立“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系。

3.2.2 根据保障对象重要程度，明确公用工程应急保障功能级别

公共卫生应急空间按功能分为疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、“平急结合”空间等，按级别又分为国家级、省级、市级、县级、镇街级、村社级。各级各类公共卫生应急空间保障要求和配置标准各不相同。本研究根据公共卫生应急空间（保障对象）的重要性、功能性、修复难易程度、发生次生灾害的可能性和危害程度等，划分应急保障级别，作为公用工程应急保障空间或设施选择、布局和配置的基本依据。

3.2.3 坚持刚性、弹性、韧性相结合，确定公用工程配置标准和保障措施

基于我国公共卫生应急空间建设和发展的新趋势、新特征，以及当前公用工程保障设施建设的短板和问题，按照“医防（医保）协同、平急（平疫）结合、弹性（韧性）规定”的原则，提出公用工程应急保障设施的配置标准和保障措施。作为国家标准，公用工程应急保障规划相关规定需与国情、省情、市情相匹配，注重刚性、弹性、韧性相结合，在标准制定中既要注重刚性“保底线”，明确应急保障基本要求，又要充分考虑地域差异，预留弹性接口。同时，妥善处理城乡规划与建筑设计、综合防灾与专项规划标准之间的关系，做好共性与特性、宏观与微观、综合规划与专项规划的有效衔接。

4.1  建立保障体系：医保协同+完善系统

以公共卫生应急空间为重点保障对象，结合关键领域公用工程应急保障功能共性分析，统筹公用工程保障服务与设施类型，从保障对象、保障功能、保障设施三方面协同入手，立足城乡生命线供应系统、通信系统、环境保护系统三大层级，聚焦水源保障、能源保障、通信保障、环境保障四大领域，围绕应急供水、供电、供气、通信、邮政、广播电视、排水、固废处置八大专业，构建覆盖城乡、功能明确、韧性安全的“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系（图2）。

图2 “公共卫生应急空间—公用工程”保障体系

Fig.2 “Public health emergency space-public works” guarantee system

资料来源：笔者自绘

4.2  明确保障级别：平疫结合+保障功能

4.2.1 建立应急保障分级方法

根据保障对象的重要性、发生灾害的可能性与危害程度、灾后恢复难易程度等，划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级应急保障级别，作为公共卫生应急保障空间或设施选择、配置和布局的基本依据，分类、分级确定应急保障空间或设施的规划布局、配置标准和设防要求。其中，Ⅰ级指为国家和区域应急指挥中枢系统、应急救灾提供核心保障；Ⅱ级指为城市公共卫生应急救灾、救援提供重要保障；Ⅲ级指为城乡生活、生产正常运转及人民生命健康、安全提供必要保障（图3）。可根据公共卫生应急需求和条件，配置相应的应急保障设施。

图3 “公共卫生应急空间—公用工程”保障体系分级方法

Fig.3 Classification method of “public health emergency space-public works” guarantee system

资料来源：笔者自绘

4.2.2 明确最低功能保障级别

根据以上分级方法，结合已有标准制定的经验和公共卫生应急空间实地调研座谈，确定各类“公共卫生应急空间—公用工程”保障体系的最低功能保障级别（表4）。

表4  “公共卫生应急空间—公用工程” 保障体系的最低功能保障级别

Tab.4 Minimum functional guarantee level for “public health emergency space-public works”

注：“*”表示可根据公共卫生应急保障需求，因地制宜配置相应应急保障设施；“—”表示不需配置相应设施。

资料来源：《城乡公共卫生应急空间规划规范》（TD/T 1074—2023）

4.3  细化保障标准：“标准通用+差异引领” 

4.3.1 原则性通用标准

在充分总结既有规划标准存在的主要问题及疫情防控成功经验的基础上，立足我国现实国情和公共卫生应急保障需求，确定国家层面必须保障的底线，提出具备普适性的公用工程应急保障规划通用标准和配置要求。一是应急水源保障。应急取水、储水、输配水等供水设施应与市政给水设施连接，参与平时运行；疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、“平急结合”空间应配置应急供水系统备用水源。二是应急能源保障。应急电源点、变电站、开关站、电力线路等供电设施应与市政电力设施连接，参与平时运行，并应满足紧急情况下的一级负荷、消防负荷和照明负荷用电需要；应急储配站、调压站、燃气管线等燃气设施应与市政燃气设施连接，参与平时运行并保障不间断供气。三是应急通信保障。应急广播电视设施、通信基站、通信机楼、通信枢纽、通信线路、宽带网络、微波通道等通信设施，应与各级应急指挥系统保持互联互通，并应符合救灾生命线工程的通信保障要求，保证各级公共卫生应急空间通信服务全覆盖。四是应急环境保障。应急排水管网、提升泵站，以及调节、消毒和处理设施等排水设施，应满足传染性污水全收集、全处理、全过程控制的需要；应急医疗废物的收集、消毒、包装、贮存、运输、处置等设施应满足全过程控制的需要。

4.3.2 弹性、差异化引领

本研究还总结北京小苍山、武汉火神山、上海浦东新区、广州白云区、重庆三峡等成功经验，探索公共卫生应急保障的差异化引导，分级、分类提出弹性保障标准和配置要求（表5）。

表5  “公共卫生应急空间—公用工程”保障配置要求

Tab.5 Guarantee configuration requirements for “public health emergency space-public works”

资料来源：《城乡公共卫生应急空间规划规范》（TD/T 1074—2023）

作为《城乡公共卫生应急空间规划规范》的重要组成部分，“公共卫生应急空间—公用工程”保障规划内容的编制和研究，既立足新理念、新阶段、新格局，又充分考虑新发展、新目标、新需求；既体现国家标准的普适性，又充分考虑区域、地方、城乡的差异性；同时努力把握好关键领域、重点环节、保障标准的深度、精度和广度。本标准在后续应用和推广中，还将根据国家要求、地方需求及规划发展诉求，不断改进和完善。未来将从“医防（医保）协同、平急（平疫）结合、弹性（韧性）规定”的角度打破各方壁垒，进一步探索并创新标准体系构建、保障功能分级和标准配置规定，全面提升公用工程设施应急保障水平。