作为中国式现代化的“稳定器”和“蓄水池”，乡村在保障国家粮食安全、促进社会经济稳定发展、夯实基层治理基础等方面发挥着关键作用。乡村是促进城市能级提升和强化核心竞争力的战略空间。村规划作为国土空间规划体系中的详细规划，是乡村地区锚固底线约束、合理配置资源、保障项目落地、支撑空间治理的重要抓手。基于乡村地区要素构成复杂、自治特征显著、发展诉求多元等特征，村规划不宜采用单一的编制方式及标准。围绕地方产业发展的需求、人民生活的诉求，编制能用、好用的村规划，成为新时期规划学界关注的重点。

成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区、城乡融合发展试验区，经过多年系统、全面的改革实践，其乡村地区人口、土地、资本活力不断迸发，城乡关系实现“城乡一体—城乡统筹—城乡融合”的升级进阶。在建设践行新发展理念的公园城市示范区的过程中，为激发乡村的内生动力和活力，成都市遵循国家“多规合一”的安排部署，围绕“三级三类”国土空间规划体系（图1），推进村规划按需编制。然而，由于存在编制内容“广而不深”、规划弹性预留不足，以及缺乏简易编制方式和动态调整机制等问题，村规划对乡村项目快速落地的支撑性不足，难以适应活跃的土地要素市场和乡村新产业、新业态高效呈现的需求。成都市亟须按照“编管协同”的思路（图2），优化完善面向实施管理的村规划编制和管理路径，以支撑类型多样、量大面广的乡村地区在底线约束下的高质量发展。

图1 “三级三类”国土空间规划体系

Fig.1  “Three levels and three categories” of territorial spatial planning system

资料来源：笔者自绘

图2 “编管协同”的工作框架

Fig.2 The working framework of “planning formulation and management in coordination”

资料来源：笔者自绘

1.1  协调多元主体

基于市场资本、技术赋能等因素，借助业缘、人缘、地缘优势，以及市场入乡、能人下乡、村民回乡的趋势，乡村原有的“熟人社会”正逐步重构。随着面向现代化治理的村民自治组织、基层管理组织等的建立，乡村地区的人群主体趋向更加多元化。此外，不同于以国有建设用地为主的城市地区，乡村地区的土地用途构成多样、权属特殊且复杂，与农业、生态、经济、社会等领域联系紧密，涉及国家、集体、个人等多方利益的博弈。

村规划的编制和管理应协调各利益主体的空间需求和关注焦点，不仅要自下而上回应村民对生活条件改善、人居环境提升的期盼，还应兼顾集体经济组织、乡村投资者对项目引进、产业发展的诉求（图3）。村规划的编制和管理还要满足自然资源、农业农村、镇政府等相关部门对发展目标、项目布局和要素管控等的要求，统筹考虑集中居住、农业生产与公共服务等空间安排，与脱贫攻坚成果巩固拓展、土坯房改造整治、农村饮用水保障、乡村道路整治等乡村振兴工作相衔接，让村规划的编制和管理融入乡村自治过程，在村内凝聚力量、汇集智慧，提升群众的认可度和满意度。

图3 乡村基层群体各类诉求示意

Fig.3   A representation of various demands from grassroots rural groups

资料来源：笔者自绘

1.2  融合土地政策

当前，国家正积极推进乡村振兴战略和城乡融合发展，围绕乡村要素市场化配置、产业融合发展、农村产权制度改革等出台了一系列文件和政策举措，旨在全面激活乡村“人、地、产”资源要素，优化乡村空间格局及功能构成，缓解资源保护与开发建设之间的矛盾。

村规划作为支撑乡村建设、产业发展、国土空间开发保护等行为的法定依据，是实现“多规合一”和强化全域、全要素用途管制的重要工具。在梳理各类政策引领下乡村发展的驱动机制和耕地保护、安全防灾、环境保护、公共利益等约束要求的基础上，将增减挂钩、耕地占补平衡、集体经营性建设用地入市等相关政策融入底线约束、空间布局与相关规划管控规则，形成符合政策要求的资源调配方案，强化村规划的法定效力和可实施性。例如，结合集体经营性建设用地入市的政策要求，细化、深化乡村产业空间的功能类别、布局方式及规划控制指标等要求，盘活农村闲置资源资产，为发展新产业、新业态提供动力。

1.3协同管理流程

随着国土空间规划体系的加快建立，为助推自然资源要素规范化、精细化管控，村规划由侧重“建设引导”向关注“空间治理”转变。为提升村规划的可实施性，需进一步协同衔接实施管理流程，按照“用什么就编什么”“管什么就编什么”的思路，分类、有序地开展编制工作。在理顺项目管理链条的基础上，为前端的用途管制、土地供应、规划许可提供用地性质、规模、位置、边界等规划管理依据，为后端的施工许可、竣工验收、不动产登记等提供技术支撑（图4），强化前后贯通、全流程闭环，以提升乡村空间治理效能。

图4  村规划与全链条管理衔接协同的机制

Fig.4 The mechanism for the integration and coordination of village planning and whole-chain management

资料来源：笔者自绘

2.1  按需分类编制，形成实用导向的规划编制内容

由于乡村地区人群主体多元、需求多样，加之地域广袤、要素构成复杂、经济基础与发展阶段差异明显，因此各地规划编制和管理的重点存在较大差异。例如，紧邻城镇的乡村，通常关注城乡公共服务共建共享、公用设施互联互通；自然景观特色突出或具有重要历史文化价值的乡村，则侧重各类资源要素的保护与利用；搬迁撤并的乡村，往往不以开发建设为规划重点，而更聚焦人居环境整治。

在规划编制过程中，应优先推进有条件、有需求的乡村编制规划，不应盲目追求短期内规划全覆盖。同时，为规避规划内容偏离实际、照抄照搬、流于形式的问题，编制工作需聚焦产业融合发展、公共服务与基础设施建设、乡村人居环境整治等突出问题与主要矛盾，平衡政府、企业与村民等不同主体的多元诉求，选择不同层次的编制内容和深度，避免因追求规划内容全面而导致规划实用性不足。例如，江西省按照“基本内容+选做内容” 分类明确编制要求，匹配各地规划管理实际需求并兼顾地方差异，从而彰显乡村特色。其中，“基本内容”明确各类底线要求和总体布局方案，支撑项目落地实施；“选做内容”按需选择产业发展、文化传承、形态管控等内容，指引乡村系统提升优化，为个性需求及特色凸显预留空间。

2.2 提升“编管”的灵活性，强化适应动态需求的弹性指引

项目实施既是多元主体参与乡村振兴的重要工具，也是驱动乡村地区发展的关键措施。与城市相比，乡村项目规模较小、选址灵活、布局分散，同时受到政策调整、市场波动、资金投入、指标配置等因素的影响，往往具有较强的不确定性。

针对暂时不能明确具体位置和规模边界的项目，为使空间布局和资源配置契合项目需求，需在明确刚性管控要求的基础上，探索适应乡村动态发展需求的弹性指引方法。一方面，在自然资源部允许预留不超过5%的建设用地机动指标和可暂不明确规划用地性质等政策框架内，采用“定位置”“定容量”等方式，为项目合理布局预留空间或规模。例如，江苏省提出“点位”“线位”预控方式，允许对部分项目的位置或范围进行意向性表达；重庆市通过建立台账来管控机动指标规模，统筹保障村规划编制完成后拟实施落地的宅基地、公共服务、产业发展等项目。另一方面，完善村规划动态调整机制，为项目落地提供法定依据。例如，云南省明确涵盖村规划修改、维护、勘误、更新等类型的动态调整规则，在不突破底线和强制性内容的前提下，适应乡村项目的不确定性并推动项目落地实施。

2.3 深化政策支持和管理机制，推动规划实施落地

村规划编制及管理需探索与各类土地政策工具衔接与融合的工作路径，创新现有规划管理机制，合力破除阻碍规划实施的壁垒。

在规划编制阶段，应强化政策的集成融合，以提升乡村地区土地资源配置效率。例如，浙江省建立了村规划与全域土地综合整治方案合并编制的工作机制（图5），将全域土地综合整治作为整合政策工具的平台和助推规划实施的手段。在符合适用情形的前提下，通过全域土地综合整治，叠加永久基本农田和城镇开发边界调整、低效用地盘活等相关政策，同时将整治方案纳入村规划，推动乡村地区“三生”空间格局优化，强化项目落地空间和指标保障。

图5  浙江省村规划和全域土地综合整治方案合并编制工作机制

Fig.5  The work mechanism for the combined preparation of village planning and comprehensive land remediation program in Zhejiang Province

资料来源：笔者自绘

在实施管理阶段，需不断完善要素保障机制，打通规划实施堵点。例如，针对项目从立项到开工建设周期过长的问题，上海市依据乡村不同项目审批管理情形，分类简化审批手续，以推动乡村项目加速落地。对于符合条件的公共服务设施、基础设施等小微项目，在满足规划和用途管制要求的前提下，可免予办理乡村建设规划许可手续。将乡村振兴重点项目统一纳入乡村建设项目实施库，由自然资源、农业农村等部门开展前置服务。

针对乡村地域广、面积大、人口多的典型特征，为进一步破除资源要素对城乡融合发展的制约，成都市打破现有行政村边界的局限，将地域相邻、资源相近、人文相亲的行政村整合为村级片区，并以此为单元，按需推进村规划编制。

然而，面向城乡要素高效配置、乡村振兴工作快速推进的需要，现有村规划编制和管理方式存在以下局限。一是编制内容“广而全”。现有村规划在《成都市“多规合一”实用性村级片区规划编制办法（试行）》的指导下，围绕底线约束、差异发展、资源统筹、品质特色等方面搭建编制框架（图6），“广而全”的内容要求未能充分匹配地方发展需求和资源特征，导致规划编制时间较长，难以推动项目快速落地实施。二是规划编制和管理的灵活性不足。由于“留白”用地缺少规模要求、使用方式等具体细则，加之目前便捷、高效的规划调整机制暂未建立，村规划对城乡融合及乡村振兴一系列工作的支撑性不强。三是面向规划实施的管理机制有待完善。村规划与增减挂钩等土地政策在目标导向、指标统计口径等方面存在偏差。此外，跨行政村的资源要素统筹机制和相对精简的审批管理流程尚未形成，导致部分规划意图未能全面落实。

图6  成都市村规划编制框架

Fig.6  Framework for village planning in Chengdu

资料来源：根据《成都市“多规合一”实用性村级片区规划编制办法（试行）》梳理

应把握成都市乡村地区“人、地、产”资源要素加速集聚、活力迸发的现实特征，突破仅关注规划编制的传统思维方式，立足“规划—实施—管理”闭环工作体系，针对现实存在的主要问题，通过按需编制、特色彰显、灵活管理和机制保障（图7），进一步探索彰显公园城市乡村特色的村规划编制和管理路径，从而充分发挥村规划对乡村振兴的支撑作用，助力宜居宜业和美乡村建设。

图7  成都市村规划编制和管理提升路径框架图

Fig.7 Framework diagram for the preparation and management improvement path of village planning in Chengdu

资料来源：笔者自绘

3.1  按需编制：搭建“菜单式”村规划编制内容

坚持因地制宜、因村施策，充分考虑人口资源、环境条件和经济社会发展、人居环境整治等要求，以聚焦主要矛盾和解决实际问题为导向，搭建由必选内容、条件必选内容、选做内容组成的“菜单式”村规划编制内容（图8），指导各地分类编制聚焦重点、紧扣需求的村规划，保障基本发展诉求并引领乡村全面振兴。同时，将回归人本逻辑、关注绿色生态、多元价值转化等公园城市核心价值导向融入相应的编制内容，多维度探索彰显公园城市乡村特色的规划编制方法，推动公园城市理念在乡村地区落地落实。

图8  成都市“菜单式”村规划编制内容

Fig.8  Chengdu “menu-style” village planning contents

资料来源：笔者自绘

“必选内容”为各乡村均需要编制的内容，旨在强化刚性底线约束，保障项目快速实施落地。在全面掌握社会经济、自然资源、历史文化和特色资源的基础上，通过实地踏勘、入户调查、问卷调查和访谈等形式，摸清村民在生产、生活、治理等多方面的实际需求，统筹安排居民点、产业、公共服务配套设施、土地综合整治、生态修复等项目，并将其落实到具体图斑，形成体现公园城市人本关怀的规划方案，为用途管制准入、核发规划许可等实施管理流程提供必要的规划依据。例如，通过调查宅基地的用地规模、空间分布，以及村民住宅的用途、权属、闲置情况等，梳理存量宅基地盘活利用的可行性，回应村民对农房新增、改善的空间需求，进而支撑形成与村民生活习惯和生产方式相协调的居住用地布局方案。

“条件必选内容”是指符合条件时需要编制的内容，旨在灵活匹配各地规划编制的需求，系统提升乡村功能、优化空间结构。例如，综合分析区位条件、资源禀赋等因素，以识别乡村产业发展的潜力与需求（图9）。针对产业发展潜力与需求较大的乡村，应编制与产业空间布局规划相关的内容，明确产业发展的方向和重点、空间布局、准入规则等。鼓励借助乡村绿道对山、水、田、林的串联作用，结合大地景观、川西林盘等景观载体，融入“吃、住、行、游、购、娱”等要素，形成支撑“农、商、文、旅、体”深度融合的产业策划方案，营造生产、交往、休憩等公园场景，将生态价值转化为聚流引商、提升活力的优势和机遇。

图9  成都市乡村产业发展潜力与需求识别评估分析示意

Fig.9 Assessment and analysis of the potential and demand for rural industry development in Chengdu

资料来源：笔者自绘

“选做内容”为结合特色与需求选择性编制的内容，旨在高效整合自然资源，构建“公园+”的空间模式，彰显建筑与景观环境有机融合的乡村田园特色。例如，针对毗邻主要河道、龙门山、龙泉山等自然景观价值突出或历史文化底蕴深厚的区域，可通过开展乡村空间设计，充分提炼乡土记忆和地域特征，形成对重要廊道及界面、建筑风格等方面的精细化控制要求，从而引导形成景观化、组团化的空间布局方式，绘就各美其美、美美与共的乡村振兴新画卷。

3.2  灵活管理：规范底线约束下的“留白”及动态调整细则

村规划不仅要严格落实上层级国土空间总体规划确定的重要控制线、约束性指标和布局要求等，实现“全要素空间安排+多元属性管控”，还要在保障底线的基础上，加强弹性指引，适应城乡发展与市场变化的动态需求，为后续空间布局、用地边界等调整预留灵活性。

一是完善村规划“留白”机制（图10）。需从规模比例、布局要求、用地类型等方面，细化“用途留白”与“指标留白”等弹性规划方法的管理细则。“用途留白”主要针对暂不明确开发建设用途的区域进行空间预控。明确用地规模不得超过规划建设用地总规模的5%，以保障规划对空间格局的引领作用。“指标留白”是指结合镇级规划预留的机动指标，保障暂时难以精准落位的农村宅基地农房、农村公共公益设施、乡村文旅设施，以及农村新产业、新业态等的用地需要。规划机动指标原则上应优先布局在村庄建设边界内，以引导乡村建设集中、有序开展。

图10 “留白”机制示意

Fig.10  “White space” mechanism illustration

资料来源：笔者自绘

二是建立规划调整机制。在严守约束性指标和管控底线、保障公共服务水平和公共利益的前提下，细化规划修编、局部调整和局部优化的适用情形，持续优化用地空间结构，提升资源配置效率和土地集约利用水平。规划修编适用于对乡村发展定位、功能布局和用地结构等产生较大影响或涉及强制性内容修改的情形；局部调整在不改变发展定位、不影响空间结构、不涉及强制性内容的情况下，主要支撑乡村产业项目落地实施；局部优化重点保障农村宅基地农房需求和农村公共公益设施建设，并对村规划进行动态维护。

3.3  机制保障：创新支撑规划实施的管理制度

衔接供地、审批、许可等实施管理环节，充分运用各类政策工具，优化乡村农业、生态和建设空间，引导耕地系统连片保护，数量、质量和生态全面提升，整合盘活农村零散闲置建设用地，提高土地集约利用水平，实现“资源变资产”。

一是推动村规划与土地政策工具相融合。将全域土地综合整治作为集成政策工具的综合平台和保障规划实施的重要抓手，建立村规划与全域土地综合整治同步编制的路径机制（图11）。其中，村规划强调系统引领，明确底线约束、整治分区、空间规模及用地布局等要求，并以此作为全域土地综合整治的前置条件与基本要求。全域土地综合整治助力规划实施落地，通过开展农用地及建设用地整理、生态保护与修复等工作，有针对性地提出整治工程技术与资金筹措方式，加强与增减挂钩等政策工具及其他专项规划的对接。整治方案完成后，村规划同步深化完善居民点规划、设施资源点配置等具体内容，实现与全域土地综合整治的有效衔接。

图11  村规划与全域土地综合整治同步编制的路径机制

Fig.11  The path mechanism for synchronous preparation of village planning and comprehensive land remediation in the entire area

资料来源：笔者自绘

二是完善推动规划实施的政策机制。针对跨行政村的资源要素统筹机制尚不健全的现状，通过创新土地利用计划指标管理模式，结合资金补贴、入股经营和就业保障等方式（图12），推动建设用地指标、公共服务配套和村民安置聚居等空间资源要素在各行政村之间优化配置。此外，为缩短项目规划实施管理周期，将保障村民基本生活需求、改善乡村居住生活环境和提升乡村产业发展动能的建设项目纳入各地乡村振兴重点项目库。在规划实施过程中，由区规划和自然资源主管部门组织各部门提前介入并加强指导，推动项目加快落地实施，避免后期方案“走样”，影响项目的建设时效。

图12  跨行政村资源要素统筹机制示意

Fig.12 A schematic of the resource element coordination mechanism across administrative villages

资料来源：笔者自绘

在国土空间规划变革的新形势下，提升村规划编制和管理的实用性是贯彻落实乡村振兴战略和助力城乡融合发展的重要举措。统筹技术思维和行政逻辑，从按需编制、灵活管理和机制保障等方面，提出推动村规划“编管协同”的路径，进一步强化规划的刚性约束和战略引领作用。后续将持续丰富乡村数据采集、统计、分析的方法，进一步把握乡村地域系统的多样性和复杂性，为精准剖析各地村规划编制和管理需求夯实数据基础。此外，如何融合“策划—规划—建设—运营—管理”全生命周期，联动前期策划和后期投融资渠道、监督巡查管理等环节的规划编制和实施管理方式，仍有待深化研究。