推动生态产品价值实现是贯彻落实“两山”理论的关键路径。党的二十大报告强调，建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。

发挥政府与市场的协同作用，是提升生态产品价值实现效率与质量的核心环节。政府和市场应健全各自的动态运行机制，政府需通过财政补贴、税收优惠等政策工具激励市场主体积极参与，市场则需依据价格信号对资源在生态产品相关领域进行高效配置。在国土空间规划领域，学者也开始关注政府与市场对生态产品价值实现的空间布局引导方式及相应的施策路径。

新制度经济学认为，明晰的产权关系是建立和谐、有序的“政府—市场”关系的基础。产权主体对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利由资源的产权关系赋予。自然资源的确权可以增强市场主体对未来收益的可预期性，从而激发其自主动力。

在空间维度上，空间的使用方式是自然资源资产产权关系在空间上的投影。由于空间权力边界模糊，产权主体的管理时常存在重叠或缺失。政府各部门或政府与市场主体，可能在生态产品项目审批等方面出现重复性工作，降低管理效率；部分新兴的生态产品领域或跨区域的生态系统内部，可能会出现监管缺失问题，引发无序竞争，严重破坏地方生态系统。建立国土空间功能分区管制制度，能够在各分区内以差异化的发展目标为导向实施管理，从而有效避免因政府与市场权责不清而产生的“推诿”。

新制度经济学是对交易活动的规律性认知，强调产权、交易成本等因素对资源配置效率的作用。在该理论视角下，生态产品价值实现是一种基于特定规则的交易过程，可以通过明晰产权、优化交易成本等方式，引导产权主体协同发挥空间优势。

因此，本文基于新制度经济学理论，以政府与市场的空间权责关系为前提，深入探讨国土空间功能分区方法，提出相应的保障机制，并在湖北省恩施土家族苗族自治州的首个国家生态文明建设示范县鹤峰县开展实例研究，以期为类似地区的生态产品价值实现提供参考。

1.1  生态产品价值实现困境

1.1.1 经济学视角下生态产品价值实现困境

生态产品是指由自然生态系统与人类劳动共同作用产生的、能够为人类提供福祉和服务的最终产品与服务。生态产品的生产过程应避免对生态系统的服务功能造成损耗，对于具有防风固沙、土壤保持等强公共物品特征的生态产品，其保护优先的价值导向与获利最大化的市场目标存在矛盾，需由政府通过生态补偿实现其价值，将正外部性内部化。相较而言，排他性和竞争性显著的生态产品可以通过市场交易实现效率最优。然而，受地域经济和政策等因素的限制，部分生态产品尚未在政府与市场中匹配到合适的开发主体，从而出现市场内部恶性竞争，引发公共资源过度利用和退化的“公地悲剧”；地方政府也存在实行“一刀切”式生态保护政策的现象，使得生态资源优势未能有效实现价值转化。

生态产品的经济特征类型是选择适配开发主体的前提条件。目前，学术界主要依据表现形态与服务功能进行生态产品分类。例如，张瑶将其分为有形和无形两大类；刘伯恩将其分为生态物质产品、生态文化产品、生态服务产品和自然生态产品四类。以上分类均未涉及生态产品作为公共物品的外部性与作为私人物品的排他性、竞争性，各类别之间也无法做到边界分明，容易出现交叉重叠，使其在生态补偿和市场交易过程中难以被精准量化，无法在核算、计量、监测等各经营管理环节进行应用。因此，应引入能反映经济特征的分类指标，以划清各类生态产品的界限。

1.1.2 资源管理视角下生态产品价值实现困境

自然资源是生态文明建设的重要载体，其管理贯穿价值识别、核算、交易与监管的全周期，是生态产品价值实现的前置条件。然而，从当前全国各地的实践成果来看，资源管理多数仍停留在点状示范项目的打造层面，尚未形成规模化和系统化的开发格局，难以充分发挥生态产品的整体价值与协同效应；从空间治理的角度看，各级政府尚未形成有力的空间政策抓手，在面对复杂的空间开发与管理问题时难以精准施策，市场主体也因缺乏明确的政策导向而动力不足，核心问题在于可操作性不足。

国土空间规划作为国家空间发展的顶层设计与战略蓝图，担负着统筹规划空间发展与保护格局、科学配置国土空间要素、明确空间可持续发展战略方向的重要使命，不仅为自然资源管理确立了“逻辑起点”，还为生态产品价值实现锚定了“空间基点”。在国土空间规划的支撑下，生态产品的地域属性为其价值实现提供了具体的空间载体和边界。在此背景下，如何将空间维度纳入整体视角，对生态产品价值实现的行动主体进行分区，为政府和市场的开发活动提供切实可行的操作指南，并与现有自然资源管理体系有效对接，成为当前亟待解决的问题。

1.2  生态产品价值实现路径的再审视

本文针对生态产品价值实现面临的现实困境，结合新制度经济学理论和国土空间规划体系，系统剖析生态产品价值实现的内在逻辑（图1），为生态产品价值实现提供理论依据与路径指引。

图1  生态产品价值实现的内在逻辑示意图

Fig.1 Schematic diagram of the internal logic of ecological product value realization

资料来源：笔者自绘

1.2.1 管理界限受到产权的制约

在经济学视角下，产权交易是产品价值实现的载体与动力。阿尔钦（Alchain）提出“产权是一种通过社会强制实现的、对经济物品多种用途进行选择的权利”；产权配置推动权属清晰的资源资产参与市场交易，实现资产向资本转化。由于生态系统具有无形性，缺乏特定的地块载体、明确的赋权部门与先进的计量技术，生态产品相较于其他产品更难明确权属关系，无法直接投入市场交易。生态产品只能以产权边界清晰与否作为分类依据，以界定其类型。而在产权配置过程中匹配的开发主体，也由单一的市场过渡到在市场、政府两者间分配，其中产权模糊的生态产品可由政府来主导，通过统一标准的价值评估来识别各地区的资源差异，将开发主体的管理界限落实到具体空间。

产权边界清晰与否，体现在生态产品的产权属性上。产权属性以自然属性为依托，还包括人类为满足自身需求开展的与自然的互动，从而赋予生态产品公共性和排他性特征。政府与市场作为开发主体，对生态产品的管理行为分别对应这两种产权特征。例如，政府持有的生态保护红线内的自然资源，所有权属于公共性产权，能为生态安全底线提供保障；企业获得的生态产品经营权则通过市场化手段激活生态价值，具有排他性。在此基础上进行分类：物质供给类和文化服务类生态产品属于经营性生态产品，可以直接投入市场交易；调节服务类生态产品中，以碳汇、水源涵养为代表的，在一定政策条件下权属明晰的生态产品，属于准公共性生态产品，多由政府界定或由各主体商定，只有部分价值通过权益出让转化；防风固沙、土壤保持这些产权与收益关系难以明确的调节服务类生态产品属于公共性生态产品，既难以通过“指标交易”转化为准公共性生态产品，也无法通过“市场交易”转让产权，其价值实现依赖于政府的政策激励（表1）。

表1  生态产品类型

Tab.1  Types of ecological products

资料来源：笔者自绘

1.2.2 管理方向受到要素流动的制约

产权属性决定开发主体的管理界限，要素流动则会影响开发主体的管理措施。要素流动理论指出，要素会向回报率更高的区域流动，资源要素供给过剩会造成回报率低，市场需求旺盛则会造成回报率高。因此，依据供需关系匹配程度可以判断生态产品的市场化水平，进而明确政府和市场在不同类型分区中的差异化作用，为要素流动提供清晰的方向指引，使劳动力、资本和技术等要素精准地流向需求旺盛且供给适配的区域，避免要素的盲目迁移。

1.2.3 国土空间规划支撑自然资源管理

国土空间规划通过划定空间功能分区，明确各区域的功能定位与发展方向，促进要素流动，确保开发行为与空间功能相匹配；用途管制则在功能分区的基础上，严格管控土地利用方式与强度，约束开发建设行为，实现资源可持续利用。这些手段可以为自然资源管理提供支撑。因此，依托国土空间规划确定的分区开发管制规则，进一步匹配差异化的保障机制，能够有效衔接制度设计，推动自然资源向资产高效转化。

基于此逻辑，本文提出“明晰产权属性—引导要素流动—明确保障机制”的理论框架，在地理空间分布的基础上，对生态产品空间分布进行整合，明确相应的技术思路（图2）。

图2 生态产品价值实现路径技术框架图

Fig.2 Technical framework diagram of ecological product value realization pathways

资料来源：笔者自绘

2.1  围绕“明晰产权属性”的生态产品识别

明晰产权属性的前提是识别生态产品的空间结构。在新制度经济学视角下，生态产品不同的产权属性决定了其开发主体的归属，而行政空间是治理权责的基本单元。因此，识别不同生态产品的产权属性和空间分布，是划定治理边界、明确治理对象的基础，该过程可从功能评估与结构分类两方面展开。

首先，对生态系统服务功能进行评价，识别生态产品的类型。生态产品作为生态系统服务的空间化表现，其功能属性决定了自身的产权性质。利用InVEST模型开展碳汇、水源涵养、粮食供给等生态服务功能的空间定量评估，据此判断生态产品在空间维度上的产权归属。

其次，识别生态产品簇，明确乡村单元内的生态产品结构。在生态产品服务功能评估的基础上，利用自组织映射（SOM）模型，对各单位不同生态产品的相对结构进行分类整合，并以生态产品簇的方式呈现。鉴于自然资源的产权边界大部分以村为单元划定，生态产品管理责任主要由村级集体组织承担，本文以乡村作为生态产品簇的识别基本单元和后续开展空间治理的单元，为乡镇主体功能的传导奠定基础。

2.2  围绕“引导要素流动”的生态产品功能分区和产业清单编制

生态产品价值实现的关键在于资源要素的合理流动，仅依靠空间边界的划定仍缺乏明确的发展导向，难以实现生态产品价值的有效转化。由于各地区的生态本底和社会经济发展水平存在差异，生态产品的供给区域和市场的开发需求区域之间经常出现供给能力和开发需求不匹配的情况，如果盲目转化生态产品供给区，就容易引发生态退化等问题。因此，应以供需匹配为前提，依据要素流动市场化程度，即自然资源资产转化条件，构建差异化的功能分区体系，并对各区发展进行用途管控，实现从生态资源识别到空间用途安排的有序衔接。

首先，识别生态产品供需关系，确定资源市场化程度。面向需求侧，从土地利用、区位条件、地形因素和社会经济四个方面构建生态产品开发需求评价体系，并遵循“保护为主、合理开发”的原则，构建基于开发需求和综合服务功能的判断矩阵。据此划分四种类型，明确以保护为主和具备转化潜力的区域。

其次，划分生态产品功能区，实现空间用途的差异化。生态产品簇提供了生态产品供给类型，供需关系决定了生态产品发展的优先顺序，以两者为基础，划分生态产品主导功能区（表2），可以落实政府与市场的责任分区，为后续的产业引导和保障机制实施提供空间载体。

表2  生态产品功能分区标准

Tab.2  Functional zoning criteria for ecological products

资料来源：笔者自绘

最后，制定产业准入正、负面清单，构建用途管制体系。在依据功能分区明确要素流动方向的基础上，进一步细化和规范各分区的用途管制，以此保证流入的要素能与生态功能和发展目标相契合。其中，产业结构的调整对人口、资本等要素的流动有着驱动作用。《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》通过鼓励、限制、禁止三类事项，将抽象的空间功能转变为具体的产业准入规则，明确指出“凡列入鼓励类的项目，在符合国土空间规划和用途管制的基础上，自然资源、投资管理和林草主管部门可优先提供要素保障”。因此，应针对不同分区，结合国家《产业结构调整指导目录》中的产业分类，完善产业准入正、负面清单，细化各分区要素流动的差异化空间管制措施。

2.3  围绕“明确保障机制”的策略引导

生态产品类型识别明确“有什么”，功能分区和产业清单编制回答“做什么”，明确保障机制则厘清“谁来做、如何做”。在国土空间规划确定生态产品分区发展方向的基础上，建立不同的保障体系，对政府和市场在各分区内的行为进行科学规范，使其充分发挥各自优势，协同开展各项工作，解决权属主体可能因规划调整而产生的收益受损等问题，推动生态产品价值实现有效进行。

根据既有研究，生态产品价值实现机制可以分为以下三类：第一类是政府调节型生态补偿机制，主要包括基于转移支付的纵向生态补偿、跨区域的横向生态补偿和基于财政资金绿色奖补的生态补偿；第二类是市场化生态补偿机制，主要包括生态资源权益交易机制、生态环境导向的开发（EOD）模式和绿色发展基金；第三类是生态产业化机制，主要通过市场化运作，让生态资源作为生产要素参与经济活动，推动生态农业、生态工业等生态产业发展。

3.1  鹤峰县的生态本底与经济发展矛盾

作为湖北省恩施土家族苗族自治州的首个国家生态文明建设示范县，鹤峰县拥有“八山、一水、一分田”的地理特征，生态条件较为优越，但经济发展水平相对落后。在“两山”转化的背景下，鹤峰县的生态与经济出现显著失衡，迫切需要通过生态产品的经济价值转化，使落后地区产生内生发展动力。

3.2  围绕“明晰产权属性”的生态产品簇识别

3.2.1 生态系统服务功能评价

根据相关学者的研究，选取作物供给、碳汇、生境质量、土壤保持、水源涵养、景观美学六类具有代表性的生态系统子类进行识别（图3）。

图3 生态系统服务功能评价结果

Fig.3  Evaluation results of ecological service functions

资料来源：笔者自绘

首先，在30m×30m网格尺度上计算各类生态产品实物量。在公共性生态产品中，土壤保持能力整体上一般，高值区集中在西北部木林子区域和溇水河附近区域；生境质量方面，除跨越容美镇和太平镇的中心城区，以及燕子镇、走马镇两个副中心城市外，其余地区的生态系统服务功能均较好。在准公共性生态产品中，水资源比较充沛，整体上东北部储量较高，但河流附近相对水源涵养能力一般；碳汇除中心城区和副中心城市外，其他地区的生态系统服务功能较好。在经营性生态产品中，整体作物产量不高，高产地主要集中在中心城区和副中心城市附近，地势相对平坦，交通较为便利；景观美学高值区呈现“三片、多点”的空间分布特征，西部高值区自太平镇南部向中心城区延伸，东部高值区有两处，一处从五里乡北部向南延伸至走马镇南部，另一处串联铁炉白族乡南北。

将六个指标归一化处理后等权叠加，发现鹤峰县生态系统服务功能高值区较多，主要集中在自然保护区，以及中心城区和副中心城市的北部。

3.2.2 生态产品簇识别

针对六个指标，采用SOM算法识别乡村尺度的生态产品簇，将生态产品簇分别划分为两类、四类、六类和九类，综合对比分类结果的轮廓系数和量化误差，发现划分为六类的生态产品簇结果最优。因此，采用六类结果进行分析（图4）。

图4 六类生态产品簇示意图

Fig.4  Schematic diagram of six types of ecological product clusters

资料来源：笔者自绘

在鹤峰县现有的213个村庄中，以作物供给为主导的农业景观簇和以景观美学为主导的景观生态簇空间分布情况类似，即经营性生态产品主要集中于中心城区和副中心城市区域，占县域总村庄数的16%；以准公共性生态产品为主导的碳汇生境簇集中在县域中部和西北部，占县域总村庄数的27%；以公共性生态产品为主导的土壤保持簇主要分布在县域西部，生境碳汇簇主要沿县域边缘集中分布，两者共占县域总村庄数的32%。除此之外，各项指标均较低的生态修复簇主要呈线性分布在溇水河附近，以及成面状分布于中心城区和副中心城市附近，占县域总村庄数的25%。可见，鹤峰县准公共性生态产品较多，转化潜力较大。

3.3  围绕“引导要素流动”的生态产品功能分区

3.3.1 生态产品开发供需关系识别

根据鹤峰县生态产品开发的重要条件，选取土地利用类型、与水域的距离、与主要道路的距离、坡度、高程、常住人口数量及国内生产总值（GDP）七项指标进行综合评估（图5）。其中，GDP数据来源于中国GDP空间分布公里网格数据集，该数据集以全国分县GDP统计数据为基础，结合土地利用类型、夜间灯光亮度和居民点密度，采用多因子权重分配法获取。

图5  生态产品开发需求示意图

Fig.5   Schematic diagram of ecological product development demand

资料来源：笔者自绘

在此基础上，构建“生态供给—开发需求”二维关联判断矩阵，生成鹤峰县生态产品开发供需关系（图6）。“高供—低需”村庄有55个，主要分布在县域边缘，该类村庄生态环境较好，主要为山地地区，发展受限，应维持生态环境良好现状，并通过政府调节，使当地居民得到相应的经济回报，应禁止转化。“高供—高需”村庄有22个，主要分布在主、副中心城市附近，尽管其开发需求较高，但其生态系统服务功能较为重要。因此，应以保护为主，适度拓展开发，有条件即可转化。“低供—低需”村庄有62个，主要分布在重点城镇和重点生态空间的过渡地带，该类村庄可发展空间较大，可根据生态产品类型进行具体分区分析，以促进转化。“低供—高需”村庄有74个，主要分布在容美镇、下坪乡、中营镇交汇处和走马镇南北两处，这类村庄应在不破坏生态环境的前提下优先开发，并鼓励生态产品价值增值，实行自由转化。

图6  生态产品开发供需关系示意图

Fig.6 Schematic diagram of supply-demand relationship in ecological product development

资料来源：笔者自绘

3.3.2 生态产品功能分区与产业清单编制

基于生态产品簇和生态产品开发供需关系识别，划分六个生态产品功能区（图7），在分区定位的基础上，结合国家《产业结构调整指导目录》（2024年）中的产业大类分类，分别列出每个分区的鼓励类和约束类产业清单（表3）。

图7  鹤峰县生态产品功能区示意图

Fig.7  Functional zoning diagram of ecological products in Hefeng County

资料来源：笔者自绘

表3 鹤峰县各生态产品功能分区的产业准入清单和保障机制

Tab.3  Industrial access list and guarantee mechanism for the functional zoning of ecological products in Hefeng County

资料来源：笔者自绘

（1）生态补偿区

实行生态补偿机制，构建生态补偿区。该区域以公共性生态产品为主导，主要涵盖木林子片区、中营镇片区、铜锣圈森林公园片区、乌龙山片区和五里乡片区。这些区域的生态产品供给能力高而需求较低，属于重点保护区域，应严格防止人类活动对环境的干扰和破坏。同时，鉴于其发展受限的特点，该区域的准公共性生态产品和经营性生态产品均侧重保护而非转化，需遵循“谁保护、谁受益”的原则，运用政府调节手段对保护该地的居民给予一定补偿，弥补居民因保护生态环境而遭受的经济损失，激励居民积极参与生态保护。

（2）生态控制区

控制人类活动，构建生态控制区。该区域以准公共性生态产品和公共性生态产品为主导，集中在生态补偿区和城镇建设区域的过渡地带。该区域内生态基础较好、交通运输条件便利的地方，适宜发展对环境影响较小的环境友好型产业。对人类活动进行控制，既能够避免对重点生态保护区域造成过度干扰，又能充分利用其生态资源和交通优势，促进产业与生态协调发展。

（3）绿色制造区

挖掘潜在新型绿色产业发展区域，构建绿色制造区。该区域以准公共性生态产品为主导，集中在县域中部和西部。该区域有一定的生态产品供给能力，发展需求较高，可依托科技发展，发掘环境敏感性等产业，并通过碳排放权交易和用水权交易等市场机制推动绿色产业发展。例如，邬阳乡是药材种植聚集地，交通条件较好，适宜发展生物医药制造业；太平镇和容美镇中心城区附近工业基础良好、生态环境优越，适宜发展电子元器件制造等环境敏感性产业；原八峰山氨基酸产业园，在生物酶发酵工业的基础上，适合进一步发展生物医药制造业。

（4）特色农林区

实施品牌战略，构建特色农林区。该区域以经营性生态产品为主导，主要集中在中心城区和副中心城市附近。中心城区北部和走马镇分别依托烤烟和葛仙米等特色产品，整合要素资源，提高产出效益，形成规模优势，将生态资源优势转化为经济价值。一方面，该区域需明晰生态产品产权，尽可能减少因产权模糊带来的交易纠纷与协商成本，在清晰界定产权的基础上，积极推进生态产业规模化、集群化发展；另一方面，延长产业链，协同发展第一、二、三产业，增进上下游企业的交流与合作，降低中间环节的信息不对称程度，减少交易摩擦，提升产品的附加值。此外，可以打造观光农业，立足农业发展区，规划农林观赏休闲带，串联农林业特色资源，建设农文旅融合型景区。

（5）生态旅游区

围绕国家全域旅游示范区建设目标，提升鹤峰县的游憩体验，构建生态旅游区。该区域以经营性生态产品为主导，集中在走马镇南部。该区域重点发展旅游业等第三产业，鉴于重点景观区域分布较为零散，可以结合鹤峰县多元化的文化要素，整合容美土司遗址、红色文化景点等资源，共同打造“生态+文化”的多元景观旅游线。生态旅游区的建设能整合区域内的旅游资源，实现资源共享和优势互补，打造旅游线路，降低旅游开发和运营成本。

（6）产业转型区

推动传统工业转型，构建产业转型区。该区域的生态产品供给能力低，以生态修复为主，集中在中心城区和副中心城市附近。为在保证城镇发展的基础上推动生态修复，该区域可通过产业生态化、生态产业化等策略，实现生态和经济的协调发展。给当地环境带来污染的传统产业，需进行绿色转型。例如，太平镇和容美镇中心城区具备传统工业基础，适宜发展创新产业和低碳产业；走马镇以农副产品加工为主，适宜发展精制茶叶，促进三产融合。

3.4  围绕“明确保障机制”的策略引导

构建多元保障机制，明确不同类型生态产品区域的开发主体与差异化路径，保障各分区生态产业的发展。

3.4.1 公共性生态产品主导区：强化政府主导的生态补偿机制

以公共性生态产品为主导的生态补偿区，其生态产品具有明显的公共属性，需由政府主导建立“转移支付+跨区域补偿+财政资金绿色奖补”多元保障体系。目前，鹤峰县补偿措施标准单一，不能较好地反映生态保护成本与生态发展机遇成本等的变化情况。因此，应建立更加精密化和综合性的动态测算模型。考虑到生态保护支出中的生态管护员工资支出、生态修复费支出，以及因区域发展受困而损失的收益，应建立相应的生态环境保护补偿标准体系，将补偿标准按年度进行动态更新。在横向补偿方面，可与相邻县市协商，签订澧水、清江、沅江流域和武陵山区等基于水质、生态流量等指标的跨区域横向生态补偿协议。创新财政奖补方式，将奖补资金与保护成效挂钩，如设立“生态保护成效奖”，向表现突出的区域或企业发放一定资金补助，并落实好“绿色信贷贴息”制度，吸引更多金融机构为经济社会发展提供更优惠的绿色贷款利率服务。

3.4.2 准公共性生态产品主导区：协同政府引导与市场化运作

以准公共性生态产品为重点的生态控制区和绿色制造区，应充分发挥政府和市场机制的协同作用，合理配置生态资源。

一方面，政府构建“空间管控+政策激励”机制，针对不同的生态产品类型，划定不同的“生态产品生产许可线”，使空间治理与具体的权益人相匹配，并赋予其特许经营权。在行为管控方面，对于线内的地块，允许一定范围的生态游憩、生态教学和少量生态工业的功能准入，其建设用地采取点状供地、增减挂钩节余、预留弹性指标等土地供应方式获得。

另一方面，资源配置过程中必须充分彰显市场的决定性作用。通过创新生态资源权益交易方式，将一定规模的“生态产品生产线许可线”出让给具备运营能力的市场主体，由其在明确功能边界与管控要求的前提下，开展生态产品的生产与运营。同时，要深化EOD模式实践，实现生态环境治理与产业开发项目的深度融合。例如，大典河EOD项目通过河道综合整治提升生态承载力，并引入生态农业、文旅康养等产业，用产业带来的收益补偿生态治理的投入，形成“生态保护—价值溢出—产业反哺”的良性循环模式。

3.4.3经营性生态产品主导区：深化市场主导的生态产业化机制

以经营性生态产品为主导的特色农林区与生态旅游区，主要依靠市场机制，凭借独特的生态资源优势，发展生态农业、生态工业与生态旅游业，使生态资源作为生产要素参与经济活动并创造经济收益。为激发生态产品价值转化的内生动力，必须充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，加快政府从“直接干预者”向“监督者”转变，通过动态监测和绩效考核，对各类开发活动实行全生命周期监管，确保生态产业化在可持续轨道上高效运行。同时，市场主体也要由“资源消耗者”变成“生态投资者”，通过EOD模式，让社会资本进入生态修复、生态提升、配套设施完善的领域。基于生态资源开发具有高附加值的产品，如茶多酚护肤品、森林康养服务，以满足消费升级的需求。例如在溇水河流域，旅游项目开发者通过用水权交易获得资源的使用权，取得收益后再把这部分收益反馈给水源地，以进行水源地保护。

3.4.4产业转型区：构建政府、市场协同的转型发展模式

面对生态产品价值不高、传统产业比重大的难题，在以太平工业园为代表的产业转型区内，部分传统产业带来严重的环境污染问题，需要充分发挥政府引导和市场机制作用，促进产业转型。

探讨转移机制，推进全域土地综合整治。政府应在规划初期整合零散的政策资源和产权空间，划定全域工业保护区、过渡区和整治区，以缓和土地资源极度紧张的问题，在一定程度上避免产业升级过程中的“空心化”风险，也让工业用地得以有序布局并科学、合理地调整和优化。集中规模经济可以提高资源配置效率，促进包容性增长，但对土地发展权配置也提出新要求。为此，可利用各种空间权益的调动机制，实现土地发展权有选择地流动和公平配置。具体而言，对生态保护任务较重的发展受限区域，可通过转让部分建设指标、获得财政补偿或开发权利的方式，获得合理回报；对主动退出高耗能产业的企业或村集体，应在规划期内为其预留相应的用地收益权和发展空间，保证其不因转型而遭受损失；对现有工业用地，可采用整治提升、搬迁整合与指标调剂等手段进行统筹优化，腾出存量空间，留足重点产业发展空间。

探寻市场参与更新的多种途径，鼓励本地具有成长潜力的市场主体，以股权投资形式参与城市更新项目，采取组建工业用地更新专项产业基金，以及创新股权投资方式等举措，积极引导社会资本投入污染治理、生态修复等绿色领域，并按照合理的标准完善生态补偿机制，激励企业主动投身生态保护与修复工作，加快传统产业朝着绿色、低碳、循环的方向转型升级。

随着我国经济社会发展迈入新阶段，国土空间布局与资源环境承载能力不匹配的矛盾日益突出，“绿水青山”向“金山银山”转化路径的创新性突破，已成为亟待解决的议题，但目前相关研究在深度与广度上仍显不足。

本文以湖北省恩施土家族苗族自治州鹤峰县为典型案例，考虑生态产品产权关系，将结合新制度经济学理论的生态产品价值实现框架融入县级国土空间规划。首先，以县域自然资源整合为基础，以村庄为基本治理单元，识别具有不同产权属性的生态产品簇；其次，识别生态产品研发供需关系，结合生态产品簇，划分不同的生态产品主导功能分区，并基于分区发展方向制定差异化的产业引导策略，有效促进要素流动；最后，为保障各分区发展，提出与自然资源政策工具相适应的生态产品价值实现机制，明确各分区政府与市场的实施策略及协同关系，确保县域各分区生态产品价值的有效实现。

然而，要真正实现生态产品价值，不仅需要得到政策的支持，还需要开展具体的生态修复行动。未来研究应以全流程管控为目标，剖析生态修复的关键作用与实现方式，为国土空间规划中的生态产品价值实现提供更精准、更科学的决策参考。