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乡村振兴项目中的村社组织治理类型与效应——基于南京和杭州三个村庄的比较研究
2025-06-13摘要
政府与社会资本介入乡村振兴项目，重塑乡村的治理生态，影响村社组织在乡村基层治理中的角色。现有研究很少聚焦村社组织本体进行讨论。本文以南京市、杭州市近郊的三个典型乡村振兴案例为例，构建“项目运作结构—村社组织能动性”的分析框架，通过对乡村振兴项目实践过程的分析和类型评述，剖析不同治理结构中村社组织的权能变化与行动路径。乡村振兴项目促使村民自治组织、企业、社会组织等利益相关者参与农村公共事务，在实践中形成政府直管、市场代管、社群共治等结构，权能和竞合关系催生村社组织的不同样态。在此背景下，当前的乡村规划如何发挥村社组织在基层治理中的自主性，进而保障农民利益的前置和发展内生动力的激活，是实现乡村振兴和可持续发展的关键。
作 者
郭亚婷 南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生
唐中意 南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生
申明锐 南京大学建筑与城市规划学院副教授
改革开放以来，我国建立起乡镇基层政府与村民自治组织相结合的“乡政村治”农村治理体制。农村税费改革后，乡镇政府财政能力下降带来新的乡村治理危机，农村公共服务设施供给乏力的问题凸显出来。21世纪以来，项目下乡成为填补乡村治理“中空”的重要手段。从政府强有力的开发引导，到市场力量的日趋成熟，乡村规划和项目自上而下输入，为乡村振兴带来有力的介入力量，重塑乡村治理结构。具体表现为一系列临时项目的代理人取代传统村社组织，成为项目下乡后村治的实质主体，在村庄投资建设、业态规划运营等方面发挥主导作用，改变了村治格局。与此相对应的是日趋松散“原子化”的乡村社会和悬浮架空的村社组织。可持续乡村振兴需要关注从外部介入力量到村庄内生动力的联合与转化。事实证明，村社组织以主体形式参与乡村振兴至关重要，村社组织是实现村庄自治、形成内生动力的关键环节，是乡村振兴战略实施的基石。本文结合乡村振兴地方实践，观察乡村项目与规划驱动下的差异化治理生态，以及在其影响下形成的村社组织角色与治理行动特征，在个性差异与共性问题中尝试探讨当前乡村振兴工作对乡村可持续发展的启示。
01
研究进展与分析框架
1.1 乡村振兴项目驱动下的乡村治理
回顾项目下乡对乡村治理的影响研究，可归纳为两类。一是从国家宏观治理视角出发进行结构化分析，研究以项目为核心的技术治理的运作机制，分析府际关系的重塑、基层政府行为逻辑等；二是从乡村微观治理视角出发，关注项目下乡对村治格局的影响。后者基于村庄本位的研究，提供观察村庄内生动力的视角，为本文奠定研究基础。研究发现，项目构建起国家向农村转移资源的途径，乡村通过项目借力和合作，提升农村公共产品供给，创造资源赋能村庄治理的机遇。但是，资源的垄断、权力的极化也带来资本消解村庄自治的隐患，产生分利秩序、治理内卷、精英俘获等问题。对此，学者普遍认为应加强村社自治组织建设，保障农民的主体地位。面对政府项目和资本下乡，陈靖、温铁军和董筱丹等学者认为要发挥村社理性，形成乡村自我保护与自主发展机制；陆文荣提出以村社集体为主体，实现农户组织化；贺雪峰强调村社集体作为乡村振兴主体的作用。由此可见，寻求村庄内生动力和农民利益的前置，必须重视村社组织的有效参与。从学理聚焦实践，近年来在各地开展的乡村振兴项目中，村社组织承担了怎样的角色，能否形成可持续乡村营建的力量，是本文重点关注的问题。
1.2 分析框架
乡村振兴项目包含规则的制定、资源的路径，表现为委托代理关系的构建，进而形成不同主体间的权力分配和竞合关系，构成当前乡村治理的结构性背景。乡村振兴项目的实施过程机制，通过不同项目代理人的实践得以揭示，遵循自身的价值取向。上述研究视角在社会科学研究领域被普遍视为社会结构与能动性（Structure-Agency）的辩证关系，即结构的二重性。吉登斯（Giddens）在结构化理论（Structuration Theory）中指出，结构同时具备使动和制约的特征，从而成为行动的中介和结果。这一特性搭建了社会结构制约与代理能动性之间的关系，通过社会实践，即生产与再生产，形成结构与行动间的“互构”。这一理论视角为观察乡村振兴项目中的村社组织实践提供了更为立体的维度。项目下乡的代理关系是村社组织行动展开的媒介，村社组织的能动实践再生产于结构因素中（图1）。
图1 乡村振兴项目治理结构与村社组织能动性分析框架
Fig.1 Analysis framework of governance structure of rural revitalization projects and village community organizations agency
资料来源：笔者自绘
当前项目下乡过程中，以乡村振兴项目为载体，政府、市场等力量搭建起介入乡村治理体系的渠道，传统乡土社会的封闭性自治系统与基层政府行动、嵌入的市场资源资本形成结构性张力，乡村治理的权力主体与资源掌控产生变化。与此同时，村社组织在村庄治理中通过自身能动性，在其结构环境中形成不同的行动逻辑，村社组织在治理过程中的多变性和复杂性也源于此。因此，本文以乡村振兴项目中的代理关系为依据，划分出政府直管、市场代管、社群共治三个典型模式。以村社组织为对象，从行动者的微观视角出发，通过过程分析与类型评述，解构多元力量介入乡村后的权力博弈和依存关系，进一步揭示乡村振兴项目实践过程中村社组织的行动逻辑和权能构成。最后，简要分析评价不同类型村社组织的角色、潜在的问题和未来发展。
02
三个典型案例分析
长三角地区的乡村振兴实践具备政府强有力的政策引导和开发控制的地域特征，在高密度的项目输入下，乡村经济社会发生巨变，为观察治理变迁中的村社组织角色变化与能动实践提供了样本。2003年，浙江省启动“千村示范、万村整治”工程，乡村基础设施、人居环境得到显著提升。2021年，浙江省进一步提出数字乡村、未来乡村建设，打造宜居宜业和美乡村。2012年，江苏省开展“美好城乡建设行动”，村庄在物质空间环境、风貌景观环境、公共服务设施水平等方面都有大幅提升。2017年，江苏省在前期建设成果的基础上，创新性地提出建设特色田园乡村，寻求可持续发展。从乡村投资建设到项目管理运营，政府、市场、社会组织等新主体的介入，挑战着原农村自治组织的权威，进而引发村社组织的角色和权能变化，形成差异化的特征。南京市近郊的徐家院、佘村和杭州市近郊的洪村近年来在乡村振兴行动中完成了前期的村庄建设并进行运营管理，形成以基层政府、市场主体、社群为主的典型结构。因此，本文以这三个案例为研究对象，分析不同类型村社组织在乡村振兴项目中的结构性特征、实践历程及权能变化。
2.1 政府直管型村庄——徐家院
政府直管型乡村由乡镇或街道及上级政府直接主导进行村庄开发建设及运营管理，通常伴随以快速打造示范村为目标的行动。在项目资金的投放、环境建设、资产运营中，村庄从财务、人事到事权等方面由地方政府全盘接管，村社组织成为地方政府将行政管理延伸至村庄的抓手，完成上级要求的工作任务，呈现政府直管、村社服从的科层式管理结构（图2）。
图2 政府直管型村庄治理结构
Fig.2 The governance structure of state-led villages
资料来源：笔者自绘
2.1.1 徐家院乡村振兴实践
徐家院是位于南京市江宁区谷里街道南部张溪社区的自然村，近年来乡村振兴项目输入集中体现为特色田园乡村建设。2017年，谷里街道选定张溪社区徐家院为南京市特色田园乡村建设试点，并成立办公室，负责特色田园乡村建设相关事务。建设前期，街道整合农田整治、水利、智慧农业等农业农村项目，以获取资金支持，并牵头完成徐家院村庄房屋的资产收储工作，其中涉及村民的搬迁安置与费用补贴均由街道一级统筹（图3）。后续运营中，房屋资产由街道成立的谷里集体资产经营有限公司统一管理，并进行村庄餐饮、民宿等业态的招商引资，张溪社区协助完成商户与本村的利益协商、矛盾调解等日常管理。农地资产由社区股份经济合作社流转集中，社区委托街道农业经理人进行田间规划和种植，拓展农产品销售渠道。
图3 徐家院村庄整体风貌
Fig.3 The overall view of Xujiayuan
资料来源：笔者自摄
2.1.2 科层治理结构中的村社组织能动性
在徐家院特色田园乡村建设中，街道通过科层体制的架构，保障政策的强有力执行，以行政化的手段实现对项目资源的承接，基层政府和村干部之间建立政策执行的强传递，快速高效地推进特色田园乡村示范村建设工作。街道与管辖内的乡村社区具有行政职权上的从属关系，在村庄资产收储过程中实现资产产权和村庄治权的向上收归，村庄发展话语权由此转移至街道层面。
面对强势的政府干预和有力的项目投放，张溪社区的工作重心转为对上级政策事务的执行，村庄公共管理服务职能被弱化。社区和村组的工作重心倾向于搭建政府与村民、商户间的利益调解和意见反馈平台，从而成为保障政府意志落地的基层环节。但短、平、快的示范村建设浪潮之后，并未培育起能够自主长期运营的社区组织，随着街道政策重心的偏移，村庄经营状况不复往日。村民搬迁之后，徐家院人口规模缩小，村民老龄化程度加剧，社区服务管理重心向养老福利关怀偏移。从经济组织看，村庄土地资产流转集中至张溪社区股份经济合作社后壮大了集体资产，但资产的实际运营人事由谷里街道负责，这既是出于试点村立竿见影的效率要求，也是乡村新业态的运作需要。不论是财力、人力，还是管理体系，大量的资产运维对传统村集体经济组织来说都显得乏力。
2.2 市场代管型村庄——洪村
市场代管型村庄由市场主体介入引导乡村产业发展，在前期政府主导村庄物质环境更新后，基层政府职能转向服务引导，市场主体接管资产盘活和小规模建设活动，开展整村运营。村庄经济发展由村级组织和市场主体共同管理，乡村的发展话语权转移到企业手中，乡村社会的管理服务保留在村委会，两者呈现此消彼长的分权关系，以及景区运营和村庄服务分置的权能分配，形成市场企业和村庄平行治理的结构（图4）。
图4 市场代管型村庄治理结构
Fig.4 The governance structure of market-oriented villages
资料来源：笔者自绘
2.2.1 洪村乡村振兴实践
洪村位于杭州市临安区青山湖街道北部山区，近年来经过“千万工程”“美丽乡村”建设及临安区“村落景区运营”等行动推进，形成了较为成熟的村企融合发展模式。自洪村“径山阳坡村落景区”项目启动以来，青山湖街道负责村庄基础设施建设。2021年，洪村经济股份合作社全资成立杭州临安洪村集体经济发展有限公司（即强村公司），承接工程建设、物业管理、农业生产等工作。同年3月，经临安区文旅局公开招聘，杭州森活文化旅游发展有限公司与洪村签订框架协议，成为该村运营商，以运营商资金入股、村集体资源入股合资成立杭州洪村森活文化旅游发展有限公司，开展径山阳坡村落景区业态策划、项目招商。在文旅业态入驻过程中，运营商谋划业态、协商意向商户，强村公司流转土地并与商户签订租赁协议，村集体除租金外以参股形式获得年底分红。通过该项目，吸引了返乡乡贤、外来商户、本地村民等个体进行文旅创业。现村内已围绕“都市山乡、禅语生活”的发展定位，形成户外露营、咖啡馆、养生膳食馆、家宴等多元业态。
2.2.2 平行治理结构中的村社组织能动性
洪村村落景区运营涉及强村公司、乡村运营商等市场主体的权能分配。前者为村集体经济提供公司化的管理运营制度和管理人手，替代、升级原合作社的经济职能。后者提供运营思路和招商资源，把握洪村文旅产业的发展方向。在村庄公共事务中，市场主体和村社组织形成较为清晰的职权边界。乡村运营商团队对村落景区业态进行统筹谋划、旅游服务、招商引资，村委会提供乡村社区公共服务、负责村民组织管理，呈现出市场主体与村庄平行的结构。
经济发展和社会服务职能分化后，洪村村委会的行政组织、管理服务职能凸显出来，在村庄治理中的角色也发生转变。一是作为产业发展决策上的协商者。森活文旅的运营团队对大都市近郊文旅市场拥有高度的敏锐性和灵活度，弥补了村级组织在人员、技术、管理方面的短缺，提供运营策划方案并与村委做好协商，村委会从主导发展转向协作组织，同时把握最终决策权，以确保村庄利益不受损。二是作为内外联系的中间人。运营商、业态主的外来属性，使其在与村民的社会交往、资产交易中存在隔阂。洪村村委会作为村庄公共主体，在管理外来人员和本村的过程中发挥维护规则、弱化风险的作用。例如，在个体闲置房屋资产交易中，洪村村集体分别与所属村民、意向商户签订合约，作为具有公信力的中间方提供个体交易间的保障。三是作为公共服务的供给者。村委成员作为强村公司的董事，决策公司事务，外聘职业经理人主导经营，提供物业管理服务，由此村庄保洁、公共设施维护等服务供给得以保障。
2.3 社群共治型村庄——佘村
社群共治型乡村由多元社群协作共同参与村庄发展建设，在村庄治理中呈现企业、创业者、本地村民与村社组织等多中心治理的特征。此类村庄不同于传统乡土社会，在城市化的影响下，村庄逐渐走向分散、开放、流动，市场规则成为乡村社会个体行动的出发点，个体间的经济联系、社会交往自组织构成支撑村庄治理的主要力量。同时，村社组织作为各方协调者，向上反映村民诉求，向下协调村民矛盾，供给公共服务，维护村庄经济社会环境的稳定，形成多元社群与村庄互动的网络治理结构（图5）。
图5 社群共治型村庄治理结构
Fig.5 The governance structure of community collaboration villages
资料来源：笔者自绘
2.3.1 佘村乡村振兴实践
佘村社区位于南京江宁区东山街道东缘，距离南京市中心15 km，近年来致力于发展都市近郊乡村旅游，下辖自然村——王家入选第三批特色田园乡村。佘村的村庄营建过程呈现出自下而上和自上而下力量合作的特征。2018年，政府出资改善村内街巷、房屋立面、公共广场等，村民同步开始自主修缮房屋，以改善居住环境、提升资产价值（图6）。目前，佘村的资产持有与运营呈多种类型，包括街道与社区持资市场运营、社区村民共持资产市场运营、村民自持运营、个体商户持资运营等。在江苏省山地自行车训练基地、“龙出没”漂流等大型项目上，社区利用闲置用地与投资商签订协议收取租金。佘村规模最大的民宿群——“古风·行其野”，由街道聘请市场团队统一运营，部分为村民资产、社区投资，其余为社区自持资产、街道投资项目。商户自行与村民签订房屋租赁合同并进行装修与运营。在此过程中，以幕间咖啡为代表的首批入驻业态逐渐成为新乡人入驻的信息交流节点和村庄新公共空间，民宿、餐饮、休闲等关联业态间的商户自发合作引流，社群网络与经济纽带已初步形成。农业方面，佘村成立三山两湖合作社，将村内80%的耕地流转集中，统一经营观光农业、农产品种植，向村民提供股份分红和福利分配。
图6 佘村村庄整体风貌
Fig.6 The overall view of Shecun
资料来源：笔者自摄
2.3.2 网络治理结构中的村社组织能动性
项目资源的下放在佘村社区后续运营中转化为村社组织和村民自组织的治理权能。一方面，从资产统筹到文旅管理服务，村社组织被赋予在村庄公共事务上更广泛的责任；另一方面，政府资金投放一定程度上激发了村民的自驱力和积极性。创业新农人直接参与村庄资产运营后，与村集体、村民发生产权交易和社会联系，各主体具有高度的市场自由度和灵活性，形成多元社群共存的社会结构，凝聚起以利益共同体为核心的自组织力量。
佘村文旅业态资产构成多样，涉及街道、社区、社会组织、村民等利益相关者。在多主体利益协调中，村社向上争取项目资金，向下统筹村民零散资产，推进民宿群产业等大型项目落地。对于个体交易，村社不做干涉，在商户与村民关于房屋租赁的市场化交易中，乡村个体经济行为逐渐脱离集体行动，村民与集体经济的联系弱化。与此同时，个体经营间的公共事务成为佘村社区需填补、辅助的空间，人流疏导、交通管控、业态规划、农业种植规划与销售等成为佘村社区与合作社管理服务职能拓展的范畴。从日常事务来看，佘村社区转为城市化管理模式后，虽然村内保洁等社会服务由街道统一购买，但日益职业化、规范化的社区事务加上新兴的村庄文旅产业，仍使得佘村居委会的工作日益繁重。此外，值得关注的是，村庄社会成员的多元流动，但集体经济成员固定，可以预见，村庄的经济发展和社会服务职能由于人员类型复杂产生的分化将进一步加剧。
2.4 三种村社组织类型与治理效应的比较
乡村振兴项目在建设运营过程中形成了乡村社会、各级政府和外来资本几类主体，乡村社会的权责构成在多主体博弈中日益多样化，重构了乡村治理秩序的关系。在乡村建设过程中，政府部门以包揽的形式将项目资源导入乡村，经过资产收储与物质更新行动，村庄产权和治权向代理人收归。在乡村新业态运营中，村庄开展资产交易和股份合作，引入企业和创客，实现面向市场成熟的经营体系和灵活的经营方式，村庄经济发展的主导者从村集体转变为介入式主体，农村产业经营与收益的主要权益被让渡。
参与主体间的权能和竞合关系引发了村社组织的不同样态（表1）。在政府直管型村庄中，村庄从开发建设到运营管理由政府全权接手，村社组织以完成政府指令为主要行动逻辑，合作社协助资产收储、村委会搭建协商平台，呈现鲜明的行政化色彩。在市场主体成熟、企业代管的村庄，企业掌握村庄经济发展的话语权，原村社组织在乡村社会中的权能边界和权威排序发生变化，村社组织与市场力量分权而治，传统村社权能范围被压缩。在社群共治型村庄，自组织力量构成乡村社区自治的一环，多元社群与村社组织在村庄治理中互补，形成规范化的公共服务供给和基于业缘的社会网络组织，由此形成向城市社区转变的态势。相较而言，在徐家院和洪村的案例中，政府和市场具有成熟的人事、技术力量，对项目资源进行有力承接，但同时也引发了村庄权力结构的极化，产生村社组织架空和治理权威弱化的现象。佘村的发展相对成熟，基层社区在村庄发展决策、项目资源争取、管理运营中承担了关键角色，村庄发展具备更强的内生动力。
表1 不同村庄治理结构下的村社组织能动性
Tab.1 Initiative of village community organizations under different governance structures
资料来源：笔者自绘
03
结论与讨论
3.1 当前乡村治理特点与潜在问题
以上案例中，村社组织角色的形成离不开各自所处的特定经济、社会背景。从内部来看，长三角地区是分散型村庄结构，缺少善于协同组织的村庄内部集体行动。外部政府强有力的资金支持，加之都市近郊的地域特征，赋予其成熟、活跃的乡村旅游市场，形成一套政府先行推动、带动市场，继而农民参与的行动模式。内外力量推动纵向的乡政村治，以及横向的多元主体生产关系重构，在对传统村社组织提出挑战的同时，又快速塑造了新的治理模式。但从可持续发展的视角看，我们依然可以从个案中窥见乡村振兴过程中普遍存在的现象和风险。在短期的外来主体介入后乡村是否能培育起长期发展的内生力量，是当前剧变中乡村社会必须关注的问题。
当前，乡村运营的重心集中于政府、企业等介入式主体，保障项目的快速落地和产业的高效运作。然而，代理人的非在地性和临时性暗藏不可持续的潜在风险，难以确保村庄的长效经营，农民主体地位的消隐也进一步引发村庄的异化。迈向乡村运营时代，寻求治理新“稳态”是实现可持续发展的保证，在此过程中，必须关注公共产品的实现和农民利益的前置。因此，需统筹村庄发展的外部力量与内生主体，培育和引导村社组织自治属性的回归，形成内外互联、多元互动的治理格局，实现从“临时代理人”向“村庄主理人”的跨越。
3.2 对可持续乡村规划治理的启示
充分认识当前乡村治理中村社组织内生动力不足的潜在风险，有助于发挥乡村规划的治理工具作用，进一步推动可持续乡村振兴，具体而言，可以总结为以下四点。一是需开展面向可持续乡村规划治理的制度设计。在发挥政府、市场资金触媒作用的同时，需要将外部资源内化为乡村社会的自我营建力量，形成以村社组织为纽带，责任共担、利益共享的乡村振兴联盟，以合作共赢的制度链接内外动力。二是关注乡村规划在社会组织中的作用，明确乡村多元社群组织化是凝聚人才、资源的关键。新时代，乡村振兴聚集起原乡人、归乡人、新乡人。因此，乡村规划应协助提升村社组织对不同社群的差异与共识的认识，在民意表达、经济事务、社会交往中搭建起乡村社会内外对谈平台，促进新型乡村社会治理共同体的形成。三是认识到村集体资产的保值、增值是实现农民共同富裕的保障。在乡村产业规划中探索市场化经营盘活村庄资产，构建以村集体为核心的村企合作关系。国内外实践经验表明，基于农村社区的社会企业有利于促进农村内生发展，在保留村庄主体性的同时，联合公司运营体系、资金平台、管理人才等外部力量，实现内外资源联动。四是以乡村规划提升乡村服务供给水平。在乡村社会流动性和农民经济自主性显著提升的当下，优质乡村服务供给成为凝聚乡土社会共识的关键。鼓励多元主体合作，构建起供需对接的乡村公共产品体系，发挥村社组织作为乡村公共事务服务者的作用，重建乡土社区认同。
