自1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》发布，我国正式建立商品房市场供给制度。自此后，房地产市场长期以来处于“高杠杆、高负债、高周转”的粗放发展模式。2023年，中央政治局会议提出“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势”的论断。从住房供求关系上看，在供给端，我国居民住房整体上“有没有”的问题基本得到解决，但结构性不足的问题仍然存在，尤其是保障性住房的供给相对不足；在需求端，人民群众对住房的品质有了更高要求，希望住上更好的房子。从土地供求关系上看，我国经济发展正处于新旧动能转换的新阶段，从过度依赖要素投入转向利用效率提升，城市发展和土地供应的重点已从量的扩张转向结构优化、质的提升。供求关系的根本性转变，使得房地产原有发展模式中存在的问题逐渐凸显，在商品房过剩和保障性住房不足的情况下，房地产行业出现投资及销售下降、债务违约、资金链断裂、项目停工等问题，严重影响宏观经济与民生的高质量发展。在新形势下，党中央提出推进保障性住房等“三大工程”建设，加快构建房地产发展新模式，打造“市场+保障”的住房供应体系，探索打造符合居民新需求的“好房子”，同时完善商品房基础性制度，包括供地制度、开发制度和销售制度等。

目前，房地产新模式的研究侧重对新旧模式的特征与差异分析。新模式的构建思路主要包括四大方向：一是聚焦人口结构变化和需求差异，提出构建市场归市场、政府归政府的房地产供需新模式；二是聚焦房地产产业发展新形式，提出构建服务美好居住生活、高质量的房地产业态新模式；三是聚焦房地产风险规避与资金优化配置，提出构建良性循环、多元融资的房地产融资运营新模式；四是聚焦土地资源要素的结构变化，提出构建人地挂钩、多元供给的房地产用地新模式。从总体上看，现有研究尚未针对房地产新模式体系内的各子系统和子要素开展深入探索。

土地是房地产发展的关键要素，规划与土地管理作为引领和保障房地产发展的核心环节，通过优化开发格局、强化资源保障、引导要素流动、提升空间价值等措施支撑房地产运行。新模式下，住房供给关系与供给要求的变化对规划与土地管理制度提出新要求。目前，国内对房地产新模式下的规划与土地管理开展了初步研究。在规划编制上，王晶等基于生活圈理念，提出保障性住房规划的设计方法；王阳等在“双轨”并行的住房体系下，提出详细规划阶段居住用地的细化分类建议；李英健等探索存量背景下保障性住房规划的实施路径。在土地供应上，唐健等基于制度变迁逻辑，探索房地产用地多元化供给制度的建构方向；王艳飞等提出在房地产新模式下健全多维度“人、房、地、钱”联动的供地机制。

房地产涉及规划与土地管理全流程，目前从单一环节出发的研究难以形成体系性的解决路径，需从规划编制、土地管理、供后监管全流程环节进行协同优化。本文基于房地产发展新形势，从“人、房、地、钱”联动的视角解析房地产新模式的关键内涵，在此基础上分析规划与土地管理的现实需求，提出构建规划与土地全流程管理创新的优化建议，以期为国内城市在房地产新模式下创新规划与土地管理制度体系提供参考。

房地产发展新模式是在适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化的背景下提出的，其核心内涵是从要素资源的科学配置入手，构建“人、房、地、钱”联动的新机制，通过调整住房供应重心、改善土地供应结构、优化资金调控方式等，共同促进房地产市场实现供需新平衡。

1.1 “以人定房”明新需求：多元需求推动“双轨”并行住房体系

一方面，根据预测，至2030年我国仍有年均1100万农村人口转变为城镇人口，而城市是人口流入的主要空间载体，这部分“新市民”将成为房地产的主要增量空间。新市民群体以青年为主（如在广州市第七次人口普查的流动人口中，青年占比达67.5%），然而其薪资难以承受商品房（尤其是大城市的商品房）的价格，需要加强保障性住房建设，以满足刚性住房需求。另一方面，“住有宜居”已经成为广大居民对住房的普遍追求。目前，改善性住房需求仍为新房市场的关键支撑（2024年多数城市首套房总价均值、中位数均高于2023年同期水平），对具有更高要求的改善性住房需求群体，应通过市场机制以多样化的产品和高标准的服务满足其对“好房子”的需求。由此可见，未来房地产应“以人定房”，从商品房主导转向“市场+保障”的新型住房供应体系。

1.2 “以房定地”谋新供给：增量精准投放，联动存量盘活挖潜

过去土地财政推动城市经济高速增长，带来房地产开发无序的问题。一是地方政府为实现土地出让收益最大化，往往忽视保障性住房供地，导致保障性住房建设相对滞后；二是虽然部分城市的改善性住房土地供应不足，但总体上存在房产供应过剩的问题。因此，房地产新模式下住宅用地供给应形成“以房定地”的思路，根据“市场+保障”的差异化住房需求，合理把握供地规模、供地节奏和供地结构。其中，对于保障性住房，应重点盘活各类存量资源，有效增加房源供给，避免大量新增供地造成资源过剩；对于改善性商品房，应考虑居民对住房的高品质需求，结合职住平衡、安全宜居等理念，对增量商品住宅用地进行精准投放，并引导拿地企业供给高质量产品和高标准服务。

1.3 “以房定钱”防新风险：规避金融财政风险，做好民生保障

传统房地产发展是“高杠杆、高负债、高周转”模式，拿地企业与银行深度捆绑，在推动房地产业高速发展的同时埋下了房地产金融风险的隐患。随着房地产市场的周期性调整，商品房销售放缓，房企资金链压力骤增，从而引发交楼难等一系列社会民生问题。房地产新模式下，应强化“以房定钱”，引导金融与房地产形成良性循环，构建风险长效调控机制。一方面，应加强房企供地后的动态监测，根据供需情况、不同拿地企业的运营情况，确定房地产融资规模和融资对象，避免房企盲目地举债、扩张和高负债经营；另一方面，应加强供地后的资金监管，避免因房地产项目烂尾、房企资金链断裂而引发社会民生问题。

2.1  住房体系细分带来规划体系的精细传导需求

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，在“市场+保障”双轨并行的新型住房供应体系下，不同住房类型在空间布局、总量分配、建设管控等方面产生了差异化的需求。例如，在规划布局上，与商品房相比，保障性住房重点考虑“新青年”的职住平衡需求；在建设管控上，与更强调品质的改善性商品房相比，保障性住房更强调居住的基本保障，在容积率、建筑密度、居住套型、公共服务配置等指标设置方面存在显著差异。

从现行的规划体系看，住房空间规划主要集中在总体规划层面，但总体规划未区分不同住房类型并进行精细化引导。例如，规模上未区分商品房与保障性住房用地面积的目标指标；布局上未结合商品房与保障性住房人群的不同需求提出差异化的选址要求。同时，规划配套的标准规范（如用地分类标准）也未匹配“双轨”并行的新型住房供应体系要求。如何通过完善的规划体系实现各类住房建设意图的精细传导与落地，是房地产新模式下规划与土地管理创新面临的核心挑战之一。

2.2  住房需求差异带来土地供应的精准调控需求

从住房需求看，保障性住房是为满足居住刚需，而商品房是为满足多样化的改善性居住需求，反映在土地供给逻辑上，前者体现政府主导意图，后者则更受市场机制影响。住房需求的差异带来土地供应的精准调控需求，具体体现在三大方面。

一是供给规模的弹性化调控需求。在当前房地产市场“降温”的情况下，根据克尔瑞的数据，2024年1月一线城市土地流拍率高达22.22%，反映出商品房供应超过市场需求，有必要调整供地计划。而目前城市住宅用地供地计划主要采用自下而上的申报模式，由市级将各区上报的用地计划数进行简单汇总，未能从市场供需平衡角度进行宏观统筹，且供地计划往往不会根据市场需求的动态变化进行调整。因此，房地产新模式下亟须增强商品房用地供给规模的弹性。

二是供给结构的精细化调控需求。目前，各城市在供地结构中对保障性住房给予足够重视，但商品房内部也存在层次化、差异化需求，土地供应结构需进一步精细化调控。类比新加坡住房供给结构，除了组屋（相当于保障性住房）外，其商品房用地进一步细分为执行共管公寓、私人公寓、排屋、洋房等类型，以匹配中青年改善型、养老需求型、高端需求型等差异化情形。

三是供给方式的适配性调控需求。保障性住房和商品房在供地方式的逻辑上存在差异。对保障性住房而言，盘活存量的方式适配性更高，不仅能发挥存量房产的区位和配套优势，还能控制新增建设用地总量。如何创新制度，更大限度地激活存量资源，是保障性住房用地供给的关键。对于商品房而言，改善性住房需求仍然需要增量用地供给才能满足，如何引导拿地企业建设高标准、高品质的“好房子”，是商品房供地方式创新的核心议题。

2.3  供地后端风险带来监管监测的精确预控需求

房地产新模式下规避金融财政风险、做好民生保障是关键一环，这对住宅用地供应后端管理提出更高要求，需要聚焦关键环节、关键要素和关键主体，实现精确预控和监管。

一方面，住宅用地供后闲置是导致国有资产价值流失和居民权益遭受风险的潜在因素。当前，在推进超期未开发土地处置过程中，由于存在政府、企业双重原因难以认定，协商有偿收回标准难以确定，无偿收回土地实操难度大等原因，实施效果不佳。因此，探索制度创新、提升土地闲置管理的实操性并构建主动预防机制至关重要。另一方面，供地后预售制度是我国商品房销售的主要方式，但现行制度下购房者承担的风险和义务不对等。购房者和开发商之间的购房合同、购房者和银行的按揭贷款合同是两个独立的合同，如果开发商违约，购房者依旧需要根据按揭贷款合同向银行还款，购房者承担了大部分商品房开发的风险。房地产新模式有必要优化住房预售制度的风险预控，维护购房者的权益。此外，在房地产新模式下，供后风险管理的逻辑，应从被动应对向主动预警、预控转变，提升风险管理的前瞻性，有必要构建和完善针对房地产相关主体的监测和评估预警机制。

立足“人、房、地、钱”联动的房地产新模式，统筹“市场+保障”的新型住房供应体系，从规划编制、土地管理、供后监管全流程环节设计有针对性的制度创新举措。在各环节衔接上，规划编制以总体规划统筹两类住房用地引导，并通过近期规划和详细规划从时间、空间维度传导规划意图；在规划与土地管理衔接上，近期规划通过分解总体规划指标，明确重点建设区域和项目，指导土地供应计划和储备计划编制；详细规划通过细化两类用地的建设管控要求，支撑用地供应。供地后端通过土地、市场与资金的联动监管监测，实现风险精确预控（图1）。

3.1  精细规划与传导，建立“总体规划—近期规划—详细规划”的住房空间规划体系

针对当前住房规划尚未区分商品房与保障性住房并进行分类引导，且缺少规划传导机制的困境，强化国土空间规划对两类住房用地的统筹安排，以国土空间规划“五级三类”体系为基础，建立“总体规划引领谋划、近期规划分解落实、详细规划空间支撑”的，更为精细化的住房空间规划体系，从时间、空间维度健全传导机制。

3.1.1 统筹两类住房的规模总量、空间布局与实施路径

在“双轨”并行的新型住房供应体系下，2023年国务院发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》，提出“在国土空间规划中统筹落实保障性住房用地规模、布局，合理把握建设规模和节奏。优先安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域”，明确了国土空间规划对两类住房分类规划统筹的要求。在总体规划编制优化层面，核心是做好三方面的工作。一是统筹用地规模。按照城市政府确定的保障性住房、商品房发展目标，充分考虑城市居住空间的发展方向和受保障人群的住房需求，坚持“以人定房、以房定地”的原则，合理确定保障性住房、商品房的建设用地规模和比例。二是统筹布局引导。2020年，自然资源部办公厅印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，“引导政策性住房优先布局在交通和就业便利地区”。因此，总体规划阶段应重点优化保障性住房用地布局，以职住平衡为原则，结合城市受保障对象（如特定产业人才、青年创业人群等）的就业分布情况，确定相关区域保障性住房用地的比例。三是统筹用地来源。存量资源是城市住宅用地的关键来源，总体规划应统筹好增量和存量的关系。例如，重点将保障性住房用地需求进行分解，明确通过城市更新等方式盘活存量空间，以及新增建设两种类型住房的空间布局和规模比例。

3.1.2 弥补规划时序传导的缺位，分解总体规划的目标指标

国土空间总体规划提出的住宅用地规划内容，时间上长达15年，空间上以全市或中心城区为单位，实施范围较大，需通过下层级规划进行传导。国家政策明确指出，“有需要的城市可依据国土空间总体规划，编制五年近期规划和保障性住房用地专项规划”。因此，城市建立近期规划，分解总体规划的目标指标，对近五年不同类型住房用地的重点供给区域作出安排，推动总体规划按时序、分阶段实施，是弥补当前住房规划在实施时序传导方面缺位的必要举措。

近期规划对住宅用地的核心安排包括两大方面。一是细化安排近五年需要建设、筹集的商品住房及保障性住房的规模、布局、结构及配套设施。根据近期规划目标，结合不同类型住房的需求和建设能力，合理确定各年度住房用地的供应时序。对近1~2年即将实施的项目，应结合土地、财政等关联资源配置计划，对各类住房建设和土地供应作出更详细的安排。二是结合城市更新计划、商品房市场情况等，聚焦重点发展平台、人口增量区域，划定近期重点供给区域，在区域内梳理近期重点建设项目，优先将住房需求旺盛、用地条件良好的项目纳入住宅用地储备计划和年度供应计划，形成清单式管理。

3.1.3 优化控制性详细规划用地分类标准，强化“单元—地块”分层管控

在国土空间规划体系中，详细规划是实施国土空间用途管制和城乡开发建设的法定依据。因此，需要在详细规划层面进行制度改革，确保不同类型的住房用地从规划到开发建设落地。从现行的详细规划制度对房地产新模式的不适配情况来看，重点是做好两方面的优化。

一是对配套标准与技术规范的优化。目前，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（2023）等国标未对保障性住房用地进行单列，使得保障性住房用地经常和商品房的二类居住用地混为一谈，其选址和规模难以在详细规划中体现，由此造成保障性住房大多地址偏远、设施不足。因此，建议各城市在国标基础上探索地方标准，在居住用地中划分保障性住房用地、商品房用地等详细类型，并明确详细规划的用地类型应细化至该层级。同时完善住宅用地规划管理规范，区分商品房和保障性住房用地规划标准和开发强度，适当降低保障性住房用地容积率、密度、高度、日照等限制性条件，提高保障性住房供给数量。

二是强化“单元—地块”层面对保障性住房用途的分层管控。2023年《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》明确提出强化单元统筹，作为深化实施层面详细规划的基础。目前，国内许多城市探索“单元—地块”的详细规划分层编管体系，以单元规划衔接总体规划和地块详细规划。其中，底线性、公益性管控内容，需在单元层面予以明确。显然，保障性住房用地作为居住刚需保障，应纳入公益性管控内容。因此，建议单元规划以总体规划为依据，划定保障性住房用地管控边界，在地块层面落实边界并提出建设管控要求，作为土地供应依据（图2）。此外，应明确保障性住房用地管控边界在地块规划编制时原则上不得调整，确需调整边界的，应加强规划论证并保证规模不减少。

图2  保障性住房用地在“单元—地块”详细规划的分层管控

Fig.2 Layered control of “unit-plot” detailed planning for affordable housing land

注：保障性住房用地管控边界在地块规划编制时原则上不得调整；确需调整边界的应保证规模不减少。

资料来源：笔者自绘

3.2  精准供给与调控，完善“计划—储备—供应”的联动管理机制

针对当前土地供应制度过于机械的问题，管理制度创新的核心是面向居民对住房的差异化需求，通过统筹增量与存量资源，推动供地计划、土地储备、土地供应的联动管理，探索土地资源的精准保障和高效盘活机制。

3.2.1 建立供地计划刚弹机制，根据需求差异细化项目清单引导

自2010年开始，我国要求编制住宅用地供应计划，对年度住房用地供应规模、结构等方面进行谋划。面对我国房地产供需关系发生重大变化的新形势，对供地计划环节进行制度创新，在供给侧发力和实现供需匹配，是构建新模式、推进房地产市场持续健康发展的关键。在土地供应计划环节，改革思路是既要“供足”，又要“保优”，重点从规模和结构两大维度着手。

一是建立供地规模的刚弹机制。面对当前房地产市场“降温”、对市场需求把握不足的情况，各城市可探索破除供地计划的“确定性”刚性管控思路，强化刚弹结合的灵活调控策略。其中，保障性住房用地仍然强化刚性保障，优先安排、应保尽保；商品房用地可适当探索弹性计划指标机制，安排供应底线及预留指标池，根据市场变化情况灵活把握供应总量。

二是根据需求差异，细化供地项目清单引导。2022年自然资源部发布《关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》，要求根据年度供地计划，分批次公开拟出让地块详细清单。考虑到人们对改善性商品房的多样化需求，地块清单可根据中青年改善型、养老需求型、高端需求型等差异性，结合项目区位、建设规模、周边市政和公共服务设施实施计划等因素，细化商品房的项目定位，精细化引导住宅用地的资源配置。对于不符合当前市场需求的地块，暂缓列入计划或调整地块指标、用途。

3.2.2 完善住宅用地土地储备与供应计划间的关联机制

土地储备是土地供应的前道程序，为土地供应提供资源保障。在现有制度下，土地储备计划与供应计划分属不同管理部门，两者的编制在一定程度上存在脱节情况，呈现出储备计划规模过大、内部结构失衡、计划精准度不足且执行率低等问题。为破除这一困境，目前上海市探索供储联动的土地储备计划编制模式，在房地产新模式下，各城市可借鉴相关经验，创新构建住宅用地的土地储备计划与土地供应计划同步编制和报批、指标互校等关联机制，具体而言包括三方面。

一是“以供定储”。结合近年来住宅地块的供应情况，判断储备库规模是否满足供地节奏和需求。例如，对于既有储备库库容较大的地区，应合理减少新增土地储备计划，并加快推进供应计划执行，在确保土地稳定、持续供应的同时，避免在库土地规模经年累积，造成大量“储而未供”现象，浪费土地资源。二是前瞻储备。考虑到从立项储备到实施供应平均有2~3年的时间差，储备计划应适度超前满足供应需求，一般情况下，建议储备库中住宅用地的可供年限控制在3~5年为宜。三是重点保障。在土地储备项目的遴选过程中，应结合近期规划明确的重点地区和住宅重点项目，开展土地储备潜力评估，引导近期住宅土地储备项目先行保障重点地区和重点项目。

3.2.3 拓宽存量盘活路径，创新“带方案”出让的增量供给模式

在住房土地供应方式上，增存并举已形成统一共识。2024年，中央政治局会议提出，要统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。在此基调下，对现行制度创新的核心是针对保障性住房和商品房的需求差异有的放矢，激活增量和存量土地资源优势。

对于保障性住房而言，在存量房产供应过剩的形势下，大规模新建不仅会造成资源严重浪费，还会对本已疲弱的商品房市场造成更大冲击。利用城市存量空间建设保障性住房，不仅能发挥存量住房的区位和配套优势，还能控制新增建设用地的总量。从国家政策导向看，制度创新重点是拓宽存量资源盘活的路径，结合目前的城市实践来看，具体有四种模式。一是“城中村”改造配建模式。针对“城中村”等城市更新项目，根据各区域对保障性住房需求的差异，提出配建保障性住房的梯度比例。二是旧房改造配建模式。城市中心城区老旧小区原址重建，允许新增不超过30%的建设规模，用于建设保障性住房。三是以旧换新收购模式。鼓励居民住房“以旧换新”，国企平台直接收购旧房，售房款用于购买指定新房项目，回收的旧房则改建为保障性住房。四是自有用地盘活模式。引导村留用地、企事业单位自有用地，在保持权属不变的基础上建设保障性住房（表1）。

表1  拓宽存量盘活供给保障性住房用地的主要路径

Tab.1 The main path to expand the stock and activate the supply of affordable housing land

资料来源：笔者根据相关政策内容整理

对于商品房而言，随着近期成都、杭州等城市取消限购，考虑到居民对改善性住房的需求，通过新增土地建设更宜居的新房仍然是主要途径。目前，北京市探索住宅用地“带方案”出让制度，引导拿地企业建设满足改善型需求的“好房子”，其经验具有借鉴意义。其制度设计是在商品住宅用地出让前由政府结合土地供应计划对项目的定位，将城市设计、建设方案、功能运营、基础设施建设等相关要求予以明确，作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同。开发商在取得土地后，须按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实相关条件和要求。通过“带方案”出让，为改善性商品房的高质量设计和高标准服务提供前置保障。

3.3 精确预控与监管，健全土地、市场与资金监管监测制度

住宅用地的供后监管是房地产新模式下规避金融财政风险、做好民生保障的关键一环。当前，供后监管制度以单一的闲置土地被动处置为主，制度创新的核心是聚焦土地、资金与市场三大维度，变被动为主动，提高现行监管制度的实操性和前瞻性，既要对风险进行有效处置，又要防患于未然。

3.3.1 建立闲置与违法土地预防机制

住宅用地按期开工、竣工并及时形成有效供应，对促进房地产市场平稳健康发展尤为重要。2024年自然资源部办公厅发布《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》，要求加大闲置土地处置，加强风险防范。在此基调下，针对现行土地闲置制度实操性差的问题，改革重点是转变被动处置思路，加强土地闲置和违法的前置预防。

一方面，住宅用地供应后，应紧盯规划报建、施工许可、竣工验收等关键环节，定期提醒、督促企业违约责任等事宜；同时靠前服务，及时帮助拿地企业化解开工障碍，最大限度地防范闲置土地。另一方面，对以“商品房+配建保障房”搭配模式出让的，应在出让合同中明确，配建项目与商品房应同步设计、同步开工、同步竣工，避免因开发商对配建项目重视程度不足而形成的超期未开工情况。同时，建立刚弹兼顾的处置措施。对闲置行为原因进行精准研判，分级、分类记录并建档管理，采取督促限期整改、联合惩戒、土地回收、执行市场和行业禁入等梯度处理措施，提升处置的可操作性。

此外，考虑到保障性住房是由政府承担隐性成本，实现低价供应，而在房价较高的城市存在市场从中寻租谋利的风险，新制度应重点加强保障性住房用地的供后流转预控，构建全流程封闭管理机制，执行严格的购买退出政策。可借鉴新加坡公共住房的管理经验，在运营管理环节，通过不动产权信息登记、互联网监管等手段防止违规行为出现；在后期流转退出环节，通过在不动产权登记簿中载明相关条件，不能私自流转、抵押转让，杜绝寻租或套利空间。

3.3.2 强化用地市场与企业监测预警

建立住宅用地市场与企业主体监测预警机制，是提升风险管理科学前瞻性的核心举措。一方面通过数据，准确分析市场运行情况，发现问题和异常变化，为政府决策提供客观依据；另一方面及时发布市场情况，引导舆论和预期，前置引导房地产市场的健康、稳定发展。2023年，中央金融工作会议提出，健全房地产企业主体监管制度。从制度构建上，核心是做好两大方面的工作。

一是完善用地市场监测指标和模型，综合评估监测供求关系。指标体系重点从整体规模评估、当期情况衡量、未来发展持续三个维度进行构建。整体规模评估方面，加强住宅用地供应与宏观经济指标的关联性分析，把握市场运行规律；当期情况衡量方面，考虑到保障性住房对商品房可能造成的冲击与影响，密切关注市场变化趋势；未来发展持续方面，重点衡量商品住宅市场的长期供求关系。

二是强化对拿地企业的动态评估监测机制。一方面，加强对重点房企资产负债率、抵押融资、自有资金占比、土地储备面积等指标，以及社会舆情的监测，对可能的风险房企开展定期评估，做好政策储备，防止房地产领域因局部或个别企业债务引发系统性风险；另一方面，加强对头部房企和不同性质房企购地、参与竞拍、开竣工周期等趋势的分析，把控不同类型房企的市场竞争力和经营状况，便于市场形势分析及风险识别，同时了解不同类型房企对商品住宅用地的需求偏好，合理配置土地资源。

3.3.3 创新预售制度，降低民生性风险

虽然目前供后预售制度易出现资金风险，侵害购房者的权益，但在当前的市场形势下，“一刀切”地取消商品房预售制度，必然会进一步加剧房企的资金压力。因此，需要把握“放”和“收”的关系，在保留预售制度的基础上，通过优化提取使用与支付流程等，确保项目保交楼，同时降低购房者承担的风险。

在制度优化方面，可借鉴新加坡的经验。一方面，创新建立与工期进度相匹配的预售资金支付和购房者月供还款模式。例如，明确银行按合同签订、地基完工、主体结构完工、管道门窗完工、绿化完工及房屋交付六个阶段对企业放款。购房者除支付定金和首付外，月供从少到多渐进式支付，未到相应节点，购房者无须支付月供，降低购房者承担的风险，解决购房者和开发商之间权责不对等和承担风险不对称的问题（表2）。另一方面，探索“政府+第三方机构”的监管模式，增强对定金和首付款的保护，防止资金挪用和提前支付。

表2  新加坡与工期进度相匹配的预售资金支付和购房者月供还款模式

Tab.2 Singapore's pre-sale fund payment and monthly repayment model for homebuyers that matches the project schedule

注：以上数据以总价150万元的期房为例，假设贷款70%（30年期），利率4%。

资料来源：笔者根据资料自绘

“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式”，是国家基于房地产市场供求关系发生重大变化作出的战略性转变。规划与土地管理作为引领和保障房地产发展的核心环节，亟须制度重构，以适应新模式下住房供给关系与供给要求的变化。本文认为，房地产新模式的核心内涵是从要素资源的科学配置入手，实现“人、房、地、钱”联动。反映在规划与土地管理上，涉及规划编制、土地管理、供后监管全流程环节，带来精细规划与传导、精准供给与调控、精确预控与监管的现实需求，进而提出有针对性的制度创新建议。

本文仅就房地产新模式下规划与土地管理创新的现实需求、改革思路和实现路径作出粗浅描述，搭建制度实现的初步框架，规划与土地管理横向包络广、纵向触达深，尚有许多细节未涉及。在未来的研究和制度改革中，可以本次框架和优化路径为切口和参照，通过完善全流程、精细化的规则设计和出台配套的政策，推进新模式下规划与土地管理重塑的法治进程，为新型住房体系实施落地、增存用地资源高效联动、供后风险预控等提供有效的制度载体。此外，房地产是一项系统性工程，本文仅涉及规划与土地管理环节，尚未涉及金融投资、建设运营、安全维护等其他领域，后续研究可在拓宽融资渠道、健全房屋全生命周期管理等方面进一步探索，完善房地产新模式的研究体系。  

致谢

感谢中国城市规划学会城市感知学术专班对本工作的支持。