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面向国土空间规划的城市体检评估及调控策略——以长沙市为例
2025-05-29摘要
文章基于新发展理念，构建与国土空间规划底层逻辑相适应的“以人为本+适度超前”的综合评价指标体系，并结合多源数据运用，测度2021年长沙市城市要素现状水平。根据城市体检评估结果，提出相应的调控策略，以期推动城市高质量发展，打造高品质生活，为其他城市开展城市体检评估工作提供借鉴。研究方法包括GIS分析法、多因素综合评价法和层次分析法。结果表明，长沙市城市体检评估指数为0.78，总体处于中等水平；长沙市在安全、协调、开放和共享层面表现较好，但在创新和绿色方面需重点推进。具体而言，创新环境和发展模式有待优化，资源利用率有待提高。
作 者
丁 瑶 湖南师范大学地理科学学院本科生
杨欣欣 湖南师范大学地理科学学院本科生
马文婧 湖南师范大学地理科学学院本科生
钟 洋 湖南师范大学地理科学学院讲师、硕士生导师
01
研究背景
中国快速的城镇化进程在改善生活质量的同时，伴随土地、资源和环境的牺牲，以及交通拥堵、就业困难等问题。与此同时，人民日益增长的美好生活需要对城市高质量发展提出更高要求。城市规划建设和管理亟须探索推进城市治理体系与治理能力现代化的全流程有机发展机制。城市体检评估作为国土空间规划实施监督的重要抓手，是城市规划建设和管理工作的重大创新，通过对城市人居环境状态、规划工作成效的定期分析、评估、监测和反馈，把握城市发展状态，聚焦“城市病”治理，提升居民生活品质。
自21世纪以来，国外大城市体检评估积累了丰富的经验。例如，伦敦自2005年开始每年进行年度监测评估；纽约和东京结合城市总体规划、战略规划构建特色指标体系；荷兰建立全过程规划评估体系。众多国外学者也从评估不同角度开展相应研究。例如，巴因（Bäing）和科利尔（Collier）等学者对城市更新评估指标体系进行专题研究；科恩（Cohen）采用混合方法研究策略，为城市可持续性评估提供一个通用框架；萨雷斯（Salles）等人提出，将城市信息模型作为促进城市可持续性评估实施的一种工具；科瓦奇（Kovacs）等人提供一种可移植的城市宜居性评估方法；维多维奇（Vidovic）等人综合运用三层次要素进行城市交通评估。由此可见，国外的城市体检评估多为专项体检而非综合体检，评估方法多元，为我国开展城市体检评估提供了经验。
我国城市体检评估的研究起步较晚。2019年，住房城乡建设部选取11个试点城市开展城市体检工作。长沙市初步探索城市体检“六步工作法”；广州市建立“城市体检评估—问题反馈—决策调整—持续改进”工作机制；北京市围绕民生“七有”和“五性”等维度构建指标体系；沈阳市构建“全要素+全过程”的评估框架，建立“通用型+特色型”的评估指标体系。经过几年经验积累，国家层面形成以2021年4月住房和城乡建设部发布的《2021年城市体检指标体系》和同年6月自然资源部发布的《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063—2021）为典型代表的、具有普适效力的城市体检评估体系。学界和规划技术人员也有大量研究，在数据应用方面，何炬、黄永进等人研究多源数据在城市体检中的有机融合；在评估方式方面，谌丽、王灿等人对第三方评估技术框架进行探索；在技术方法方面，石晓冬、龚磊等人研究城市体检评估的关键技术应用；在研究尺度方面，喻国强、李晓楠等人分别从街道、社区及市、县尺度展开相关研究；在指标体系构建方面，张文忠、鲍海君和王伊倜等人分别从顶层设计、国土空间安全城市评价指标体系及人居环境质量评价指标体系等方面进行专项探索。
总体来看，国内外大城市已形成“协商—数据采集—分析—诊断—反馈”评估框架；经济活力、民生保障、绿色生态和交通便捷等领域的指标在城市中具普适性；评价方法多采用样本聚类和统计分析；数据来源以地方政府和统计数据为主。但国内城市体检评估尚存在亟须进一步拓展的工作：一是多源数据融合应用；二是构建“以人为本+适度超前”的综合评价指标体系；三是注重在底线约束基础上的空间优化与规划实施及空间治理能力提升。因此，本文基于新发展理念，构建与国土空间规划底层逻辑相适应的综合城市体检评估指标体系，运用多源数据测度2021年长沙市城市要素现状水平，揭示其问题与短板并提出相应的调控策略，以期为其他城市开展城市体检评估工作提供借鉴，促进城市更新发展。
02
研究区域概况与数据来源
2.1 研究区域概况
长沙作为湖南省省会，是长江中游地区重要的中心城市，也是全国“两型社会”综合配套改革试验区，下辖芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区六个市区，以及长沙县、浏阳市、宁乡市三个县市，国土总面积11816km2。截至2021年底，全市常住总人口1023.93万，全年地区生产总值13270.70亿元。长沙市为优化城市人居环境，于2019年1月22日率先成立城市人居环境局，同年4月，长沙市成为全国首批11个城市体检评估试点城市之一。
2.2 数据来源
主要有两类数据来源：一类是部门统计数据，包括长沙市统计局、水利厅、住建厅等部门的统计年鉴、统计公报及专项调查报告等数据；另一类是地理空间数据，包括综合利用数据集、遥感影像数据、灯光数据和兴趣点（POI）数据等网络开源大数据，多口径辅助体检评估分析。其中，数据集主要以2021年中国土地覆盖数据集（China Land Cover Dataset, CLCD），以及来源于美国环境系统研究公司的哨兵二号卫星（Sentinel-2）遥感图作为数据源。同时，结合人工智能土地分类模型，制作10 m分辨率的2021年全国土地利用分类数据；遥感影像数据和灯光数据来源于地理空间数据云平台；POI数据来源于高德平台。
03
研究方法
3.1 以GIS综合分析方法实现建成区识别
2022年，武汉大学杨杰和黄昕教授团队发布基于“谷歌地球引擎”（Google Earth Engine）上335709条陆地卫星Landsat影像制作的2021年全国土地覆盖数据集。本文通过30m分辨率的土地覆盖数据，生成城市建成区初始边界，再结合10m分辨率2021年全国土地利用分类数据，细化内部建成区空间信息。为进一步提高对居民活动范围的识别精度，对零售商业POI进行核密度估计，提取核密度阈值等值线与初步提取的建成区边界进行相交处理。同时，对“美国国防气象卫星计划和卫星运行的线性扫描系统”（Defense Meteorological Satellite Program and Operational Linescan System, DMSP—OLS）影像和“国家极地轨道卫星计划及可见光和红外成像辐射仪套件”（National Polar-orbiting Partnership and Visible Infrared Imaging Radiometer Suite, NPP-VIIRS）影像进行校正，并基于此进行一致性校正，获得长沙市夜间灯光数据；然后结合统计年鉴数据中的建成区范围统计值，设定灯光阈值进行建成区提取，将误差最小的阈值作为最佳阈值，识别建成区轮廓。最后，基于土地利用覆盖信息、零售商业POI核密度等值线处理识别的建成区范围与基于夜间灯光数据提取的建成区范围进行相交处理，得到市辖区建成区范围（图1）。
图1 市辖区建成区范围
Fig.1 Built-up area of municipal jurisdiction
资料来源：笔者自绘
3.2 多因素综合评价法
根据《国土空间规划城市体检评估规程》，将城市体检评估指标体系按照安全、创新、协调、绿色、开放和共享分为6个一级类，在此基础上，结合长沙市的实际情况划分为17个准则层和63个指标层。通过对比相关标准值和参考区间，根据一致性与绩效性原则，对不同指标实施情况进行分类说明。后续处理步骤包括数据标准化、确定权重和指数计算（表1）。
表1 面向国土空间规划的长沙市城市体检评估指标体系
Tab.1 City examination and evaluation index system of Changsha for territorial spatial planning
资料来源：参考《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063—2021）改绘
3.2.1 数据标准化
为消除单位、数量级对评价结果的影响，按照归一法对各原始值进行标准化处理。计算公式如下：
式中，X'i 为单个指标i的标准化值；Xi为单个指标i的原始值。若评价标准为区间值，则Xmax、Xmin分别表示区间范围的上限和下限；若评价标准为单一数值，则Xmax为参考标准最大值，Xmin取0计算。
3.2.2 确定权重和指数计算
采用AHP层次分析法确定评价指标权重，将指标标准化值与权重相乘得到每个指标的最终评估得分，计算公式如下：
式中，Yi 为指标i的评估得分；Wi为指标i的权重；X'i 为单个指标i的标准化值。
04
面向国土空间规划的长沙市
城市体检评估结果
通过三级综合评价，可以得出长沙市城市体检评估指数为0.78（最大值为1），总体处于中等水平。根据表2可知，长沙市在安全、协调、开放和共享层面有较好表现，但在创新和绿色方面需重点推进。
表2 长沙市城市体检评估结果
Tab.2 Results of Changsha city examination and evaluation
资料来源：笔者自绘
4.1 安全评估
从整体上看，全市安全评估得分较高，主要表现为水安全、粮食安全及文化安全得到充分保障。在水安全方面，长沙市全力推进水资源管理、水利信息化及河长制等一系列工作，水安全保障能力有较大幅度提升；在粮食安全方面，长沙市坚守永久基本农田保护线，积极推动高标准农田建设；在文化安全方面，作为国家首批历史文化名城，长沙市积极促进文化创造性转化和创新性发展，深化文旅融合服务，助力“文化强省”建设；在生态安全方面，长沙市落实“三线一单”生态环境分区管控措施，坚守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，市域生态安全格局稳定，但在生态治理方面仍需加大推进力度。
4.2 创新评估
长沙市注重科技创新投入与产出，但发展模式优化不足。在投入产出方面，研究与试验发展经费投入强度达2.77%，超全国平均水平（2.44%）；万人有效发明专利拥有量达41.83件，居全国省会城市前列，但长沙市仍存在科技成果转化保障体系不够完善，以及战略科技力量、科技自立自强水平有待提升等问题。在发展模式方面，长沙市在变更调查中，经依法批准转为建设用地的土地（包括闲置土地、低效用地等）供应比例较低，存量土地供应比例未达到本级2021年度国有建设用地储备和供应计划的要求，城市发展存量思维仍需优化。
4.3 协调评估
长沙市在城乡融合与资源集约利用方面得分较高。一方面，城乡协同发展差距缩小，城乡融合取得新成效。以“城乡居民人均可支配收入比”为例，2021年城乡居民人均可支配收入比为1.63%，相较于2020年下降0.04个百分点，比全国平均水平（2.55%）低0.92个百分点。另一方面，长沙市有序推进农业转移人口市民化，积极引导农业转移人口落户城镇。2021年，长沙市的城镇化率为83.16%，高于全省（59.71%）23.45个百分点。
4.4 绿色评估
绿色评估主要分为绿色低碳生产、生态保护及绿色低碳生活三个方面。其中，绿色低碳生产的评估结果为准则层最低分。在绿色低碳生产方面，“每万元GDP水耗”与“一般工业固体废物综合利用率”的评估结果水平一般，长沙市需要加强集约利用资源力度，降低对资源的依赖性，强化绿色引领高质量发展；在生态保护方面，长沙市坚守绿色底色，强化生态优先，指标水平均达到或超过目标值；在绿色低碳生活方面，长沙市已实现城镇生活垃圾无害化处理，同时积极完善相关配套服务设施，助力绿色低碳城市建设。
4.5 开放评估
全市积极完成改革发展任务，超预期完成多项任务指标，如对外贸易进出口总额、对外实际投资额等。实际利用外资146.29亿元，虽未达到《长沙市“十四五”开放型经济发展规划（2021—2025年）》主要任务指标“年均增长15%”的目标，但同比增长88.09%，分别比全国、全省高67.9和15.8个百分点，占全省实际利用外资总量的83.1%，首次超过武汉市，居中部省会城市第一。交通运输业方面，机场年货邮吞吐量、机场旅客吞吐量等指标未达到预期值。
4.6 共享评估
2021年，长沙市城镇新增就业人口14.71万人，城镇调查失业率控制在5.1%以内，稳就业工作取得实效。通勤质量是城市人居环境的重要反映。2021年长沙市平均通勤时间为34分钟，优于住房和城乡建设部统计的全国44个主要城市的平均通勤时间（36分钟），轨道交通站点800m半径服务覆盖率达19%，通勤质量较高。医疗健康事业稳步发展。长沙市率先创新“健康长沙”建设PPP项目，新增医院床位数约1 000张，每千人医疗卫生机构床位数上升至8.52张。住房保障工作稳步推进。全市积极构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，结合棚户区改造，有效增加保障性住房供应量。同时，长沙市的公共活动空间较多，空气质量优良，宜游指数较高。
4.7 面向国土空间规划的城市体检评估调控策略
面向国土空间规划的城市体检评估调控策略是适应城市发展新形势、促进城市治理体系和治理能力现代化的需要。针对长沙市城市体检评估结果，在结合实际情况的基础上，提出相应的调控策略（表3）。
表3 调控策略
Tab.3 Regulatory strategy
资料来源：笔者自绘
05
面向国土空间规划的
城市体检评估框架
结合以上研究结果，提出面向国土空间规划的城市体检评估框架（图2），推动城市高质量发展，打造高品质生活，同时为其他城市开展城市体检评估工作提供借鉴。
图2 面向国土空间规划的体检评估框架
Fig.2 City examination evaluation framework for territorial spatial planning
资料来源：笔者自绘
5.1 国土空间规划相关理念内容梳理与承接
建立空间规划体系是整合空间规划、保障空间治理机制有效运行的必然要求。面向国土空间规划的城市体检评估应贯彻五大核心理念，即底线思维绿色发展、以人为本品质提升、韧性思维前瞻谋划、全域统筹城乡融合，以及因地制宜特色发展。在此基础上，结合基础检查、专项检查和特色检查等内容，形成综合性评价机制。在规划实施评估前期，对城市发展状态进行现状评价；在规划中期，对城市要素变化情况进行动态监测；在规划后期进行回顾性评估。
5.2 指标体系构建
过去的指标体系构建多侧重于城市安全、宜居、活力等某一领域，缺少综合、全面且针对性强的城市要素评价。综合性评价不仅能提高评估效率，还更具有应用价值。本文结合新发展理念，围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系和实施保障六个方面的评估内容，以国土空间法定数据为基础，以相关法定统计调查数据为补充，融合多源数据，将指标体系分为目标层、准则层及指标层构建综合性评价指标体系。
5.3 体检诊断分析
在特征和问题分析的基础上，参照各项指标的国际、国家、地方和行业标准等，通过定量评价、定性分析等方式，采用空间分析、差异对比、趋势判断等方法进行一致性评估和绩效评估，对城市各项指标进行比较分析和综合判断，研判城市规划建设管理的基本状态，确定“城市病”。
5.4 治理与应用
落实“六步工作法”的末端环节，结合分析评价结果，编制城市体检评估报告。同时，强化城市体检评估成果在城市治理中的应用，“对症下药”，制订项目计划，并将项目计划与实施情况纳入执法督察范围，强化监督检查，提升城市空间品质。定期向社会发布宜居指数，鼓励社会参与和公众监督。最终实现更合理的土地利用、更优化的空间结构、更高效的设施布局，以及更优良的空间品质，打造人本化的城市空间单元。
06
总结与讨论
6.1 结论
城市体检是一项系统工程，通过对城市发展现状的全面调查和评估，系统梳理城市发展问题，科学研判城市发展优势和短板，推动城市更新优化，更好地满足人民群众对美好生活的需要。本文在结合《国土空间规划城市体检评估规程》与长沙市实际情况的基础上，融合多源数据的六维城市体检评估指标体系，得出以下主要结论：
一是长沙市的城市体检评估指数为0.78，总体处于中等水平，在安全、协调、开放和共享方面有较好表现。在安全方面，表现为水安全、粮食安全及文化安全得到充分保障；在协调方面，长沙市城乡协同发展差距缩小，有序推进农业转移人口市民化，城乡融合取得新成效；在开放方面，长沙市超预期完成多项任务指标，奋力完成改革发展任务；在共享方面，长沙市稳就业工作取得实效，通勤质量较高，医疗健康事业和住房保障工作稳步发展，宜游指数也较高。但在创新和绿色方面需重点推进。
二是在创新发展方面存在创新环境和发展模式有待优化的问题。尽管长沙市在政策上对科技创新给予一定支持，但创新环境仍需进一步优化，包括提供创业孵化器、科技园区及知识产权保护等。从发展模式方面看，长沙市在增量向存量发展转变过程中尚面临难题，需采取更加科学、可持续的措施，如存量改造、功能置换和城市更新等，提高城市发展的质量和效益。
三是在绿色发展方面存在资源利用率有待提升的问题。长沙市的生态保护和绿色低碳生活推广等工作取得良好成效，但传统企业生产过程中资源利用率较低和环境污染问题较为突出，需要加强技术创新，推行绿色生产方式，加强监管，健全绿色生产规范和控制标准，确保企业合规运营。
6.2 讨论
运用综合性评价指标体系测度2021年长沙市城市要素现状水平，揭示其在创新和绿色发展方面存在的“短板”，并将评估结果应用于城市治理当中，以提升城市空间品质，为其他城市的城市体检工作提供借鉴。但本文尚存在一些不足：一是标准值来源多元化，不同来源的标准值往往具有不同的利益和偏好，这种现象会对评价值造成影响；二是指标体系适用性不足，不能反映城市之间的差异，指标体系需要根据当地的具体情况进行调整，以保障其有效性。因此，如何科学确定标准值、构建更加适用的城市体检综合指标体系，需要进行深入探究。
城市作为人类文明发展延续的重要载体，其发展状态直接关系到社会、经济和文化的繁荣稳定。城市体检评估为把握城市发展状态、识别问题、提出调整战略提供了重要依据，已经成为城市管理的重要手段之一。现代城市体检不仅关注传统的城市基础设施和环境质量，还注重经济发展、社会公平和文化传承等多维度评价。同时，现代城市体检评估不仅关注评估结果，也注重评估结果的转化和应用。未来，城市体检评估将继续为城市可持续发展提供有力支撑。城市体检评估内容将更加精细化。城市体检评估将更加注重对城市微观层面问题的识别和评估，如社区治理、公共服务和交通拥堵等。随着人工智能、大数据等技术的不断发展，城市体检评估也将更加智能化，通过先进的信息技术和算法模型，实现对城市运行状态的数据分析和实时监测预警，为城市管理者提供及时、科学的决策支持。通过公开透明的评估过程和结果展示，未来公众参与和民主决策程度将得到大幅提升。
